Capítulo “Mandado de Segurança” do livro Anotações de Processo Civil do professor Artur Vieira
O Mandado de Segurança, regido pela lei federal n.º 12.016/2009, é outro instituto processual destinado a promover a garantia constitucional do acesso à justiça, em sua vertente substancial, como vimos quando do estudo da teoria geral dos procedimentos especiais.
Consiste o Mandado de Segurança em um remédio constitucional de rito sumaríssimo posto à disposição dos cidadãos para que impugnem atos ilegais ou abusivos, bem como a ameaça de sua ocorrência, praticados por autoridade pública ou por particular que atue por delegação de poderes concedidos por autoridade pública.
No entendimento de Di Pietro, “Mandado de segurança é a ação civil de rito sumaríssimo pela qual qualquer pessoa pode provocar o controle jurisdicional quando sofrer lesão ou ameaça de lesão a direito líquido e certo, não amparado por habeas corpus nem habeas data, em decorrência de ato de autoridade, praticado com ilegalidade ou abuso de poder” .
Como é cediço, no Estado de Direito o exercício legítimo do império estatal encontra limitação no ordenamento jurídico, em especial nas garantias fundamentais elencadas no Texto Maior. Daí a relevante função exercida pelo Mandado de Segurança.
O Mandado de Segurança foi inspirado no “juicio de amparo” mexicano e no “judicial review” norte-americano, sendo, todavia, uma criação tipicamente brasileira, derivada da “doutrina brasileira do habeas corpus”.
Atualmente, encontra-se disciplinado pela Lei n.º 12.016, de 07 de agosto de 2009 e conta com acento constitucional, nos incisos LXIX e LXX do artigo 5º da Carta Política, segundo os quais: “LXIX - conceder-se-á mandado de segurança para proteger direito líquido e certo, não amparado por ‘habeas corpus’ ou ‘habeas data’, quando o responsável pela ilegalidade ou abuso de poder for autoridade pública ou agente de pessoa jurídica no exercício de atribuições do Poder Público”; e “LXX - o mandado de segurança coletivo pode ser impetrado por: a) partido político com representação no Congresso Nacional; b) organização sindical, entidade de classe ou associação legalmente constituída e em funcionamento há pelo menos um ano, em defesa dos interesses de seus membros ou associados”.
Nem sempre foi assim, no entanto. Quando nosso regime político era monárquico (Brasil Império) os atos provenientes do Poder Público eram inquestionáveis perante o Poder Judiciário. Prevalecia-se, nesta época, uma ideia rígida quanto à Separação de Poderes.
A primeira previsão normativa se deu no parágrafo 22 do artigo 72 da Constituição de 1891, mas de forma indireta, pois previa a utilização do “Habeas Corpus” para contestar ilegalidade ou abuso de poder praticado por autoridade pública, sem restringir seu cabimento à liberdade de locomoção. Esta norma derivou-se da doutrina brasileira do “habeas corpus”.
Antes disso, porém, o único diploma legislativo existente quanto ao ponto era a Lei n.º 221, de 1894, que vedava ao Judiciário a apreciação do mérito administrativo (critérios de oportunidade e conveniência) dos atos praticados pelo Poder Público. A discricionariedade administrativa, portanto, era absolutamente incontestável.
A Constituição de 1926, a seu turno, limitou a aplicação do “habeas corpus” à proteção do direito constitucional de liberdade individual de locomoção, utilizando-o em face da efetivação ou ameaça de prisão ilegal. Como ainda não havia a previsão do Mandado de Segurança ou de outro meio congênere, os atos do poder público voltaram a ser incontestáveis pela via jurisdicional.
Foi com a Carta Maior de 1934 que o ordenamento jurídico brasileiro se valeu da expressão Mandado de Segurança para disciplinar um mecanismo de proteção dos indivíduos em face da ilegalidade ou abusividade dos atos praticados pelo Poder Público. O artigo 113, n.º 33, previa: “Dar-se-á mandado de segurança para defesa do direito, certo e incontestável, ameaçado ou violado por ato manifestamente inconstitucional ou ilegal de qualquer autoridade. O processo será o mesmo do habeas corpus, devendo ser sempre ouvida a pessoa de direito público interessada. O mandado não prejudica as ações petitórias competentes”.
Em 1936, deu-se a regulamentação desta previsão constitucional pela Lei n.º 191/36, cuja vigência durou pouquíssimo tempo, haja vista a superveniência da Constituição Vargas, de 1937, que revogou novamente o instituto que, como evidente, revelava-se contrário aos ideais daquele regime de exceção, totalitário.
Nosso primeiro Código de Processo Civil da República, editado em 1939, instituiu o Mandado de Segurança como procedimento especial, como se extrai do artigo 319: “Dar-se-á mandado de segurança para defesa e direito certo e incontestável, ameaçado ou violado por ato manifestamente inconstitucional, ou ilegal. de qualquer autoridade, salvo do Presidente da República, dos Ministros de Estado, Governadores e lnterventores”.
O instituto voltou a ter previsão constitucional com a Carta de 1946, nos termos do parágrafo 24 do artigo 141, nos seguintes termos: “A Constituição assegura aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade dos direitos concernentes à vida, à liberdade, a segurança individual e à propriedade, nos termos seguintes: (...) § 24 - Para proteger direito líquido e certo não amparado por ‘habeas corpus’, conceder-se-á mandado de segurança, seja qual for a autoridade responsável pela ilegalidade ou abuso de poder”.
A partir desta previsão, todas as demais Constituições mantiveram o Mandado de Segurança como garantia constitucional (artigo 50, § 20, da Constituição Federal de 1967; art. 153, § 21, da Constituição de 1969, e art. 5º, LXIX, da Constituição Federal de 1988). Em 1951, a Lei n.º 1.533 disciplinou o Mandado de Segurança, produzindo efeitos até agosto de 2009, quando foi substituída pela atual Lei n.º 12.016, que regulamenta o Mandado de Segurança atualmente.
Este novo diploma processual, dedicou-se a empreender uma atualização normativa aos avanços e consolidações da doutrina e da jurisprudência. Uma das mais relevantes inovações do novo regramento consiste na previsão do Mandado de Segurança coletivo, em atendimento à reivindicação constitucional, até então carente de regulamentação legal.
A disciplina do Mandado de Segurança busca conferir efetividade à tutela jurisdicional, disponibilizando um mecanismo que conceda respostas prontas e impositivas às lesões, ou ameaças de lesões, que o Estado venha a provocar em relação aos indivíduos decorrente de atos ilegais ou abusivos.
A sumariedade deste procedimento, por exemplo, é facilmente perceptível da leitura do artigo 20 da lei do MS, nestes termos: “Os processos de mandado de segurança e os respectivos recursos terão prioridade sobre todos os atos judiciais, salvo habeas corpus. § 1º Na instância superior, deverão ser levados a julgamento na primeira sessão que se seguir à data em que forem conclusos ao relator. § 2º O prazo para a conclusão dos autos não poderá exceder de 5 (cinco) dias”.
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