Procedimento do Mandado de Segurança: Suspensão de Segurança

Filigrana Doutrinária: Suspensão de Segurança - Marcelo Abelha Rodrigues

“Em se tratando de requerimento de suspensão de execução de decisão judicial ao presidente do tribunal, nos casos em que a lei admite, não há, num sentido literal das normas que cuidam do tema, um procedimento típico que nos permite fazer dele uma uniformidade, o que, de lege ferenda, seria até recomendável.” 

RODRIGUES, Marcelo Abelha. Suspensão de Segurança - Sustação da eficácia de decisão judicial proferida contra o Poder Público. 3ª ed., São Paulo: RT, 2010, p. 196.

Filigrana Doutrinária: pedido de suspensão de segurança - Leonardo Carneiro da Cunha

“O pedido de suspensão é formulado por meio de uma petição dirigida ao presidente do Tribunal. (...) Não há requisitos formais previstos em lei para o pedido de suspensão; exige-se, apenas, que haja requerimento da pessoa jurídica de direito público interessada”. 

CUNHA, Leonardo Carneiro da. A Fazenda Pública em juízo. 13ª ed., Rio de Janeiro: Forense, 2016, p. 196 

SUSPENSÃO DE SEGURANÇA - Para a formalização do pedido de suspensão de segurança, basta um requerimento em simples petição dirigida ao presidente do tribunal, sem maiores formalidades

Fonte: Dizer o Direito

Referência: https://dizerodireitodotnet.files.wordpress.com/2019/05/info-644-stj-2.pdf

SUSPENSÃO DE SEGURANÇA - Para a formalização do pedido de suspensão de segurança, basta um requerimento em simples petição dirigida ao presidente do tribunal, sem maiores formalidades 

A legislação não prevê requisitos formais no pedido de contracautela (suspensão de segurança). Para sua análise, exige-se tão somente requerimento da pessoa jurídica que exerce munus público, formalizado em simples petição dirigida ao presidente do tribunal ao qual couber o conhecimento do respectivo recurso na causa principal. STJ. Corte Especial. AgInt no AgInt na SLS 2.116-MG, Rel. Min. Laurita Vaz, julgado em 07/11/2018 (Info 644). 

Conceito 

O pedido de suspensão é - um instrumento processual (incidente processual) - por meio do qual as pessoas jurídicas de direito público ou o Ministério Público - requerem ao Presidente do Tribunal que for competente para o julgamento do recurso - que suspenda a execução de uma decisão, sentença ou acórdão proferidos, - sob o argumento de que esse provimento jurisdicional prolatado causa grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas. 

Nomenclatura 

Comumente, esse instituto é chamado de pedido de “suspensão de segurança”. Isso porque ele foi previsto originalmente na lei apenas para suspender as decisões liminares ou sentenças proferidas em mandados de segurança. Ocorre que, com o tempo, foram editadas novas leis trazendo a possibilidade de suspensão para praticamente toda e qualquer decisão judicial prolatada contra a Fazenda Pública. Por essa razão, atualmente, além de “suspensão de segurança”, pode-se falar em “suspensão de liminar”, “suspensão de sentença”, “suspensão de acórdão” etc. Alguns julgados também falam em “pedido de contracautela”. 

Previsão legal 

Há cinco diferentes dispositivos legais prevendo pedido de suspensão: 

• art. 12, § 1º da Lei nº 7.347/85 (suspensão de liminar em ACP); 

• art. 4º da Lei nº 8.437/92 (suspensão de liminar ou sentença em ação cautelar, em ação popular ou em ACP). É considerada pela doutrina como a previsão mais geral sobre o pedido de suspensão; 

• art. 1º da Lei nº 9.494/97 (suspensão de tutela antecipada concedida contra a Fazenda Pública); 

• art. 16 da Lei nº 9.507/97 (suspensão da execução de sentença concessiva de habeas data); 

• art. 15 da Lei nº 12.016/09 (suspensão de liminar e sentença no mandado de segurança). 

Veja as duas previsões mais “importantes” sobre o tema: 

Lei nº 8.437/92: Art. 4º Compete ao presidente do tribunal, ao qual couber o conhecimento do respectivo recurso, suspender, em despacho fundamentado, a execução da liminar nas ações movidas contra o Poder Público ou seus agentes, a requerimento do Ministério Público ou da pessoa jurídica de direito público interessada, em caso de manifesto interesse público ou de flagrante ilegitimidade, e para evitar grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas. 

§ 1º Aplica-se o disposto neste artigo à sentença proferida em processo de ação cautelar inominada, no processo de ação popular e na ação civil pública, enquanto não transitada em julgado. (...) 

Lei nº 12.016/2009: Art. 15. Quando, a requerimento de pessoa jurídica de direito público interessada ou do Ministério Público e para evitar grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas, o presidente do tribunal ao qual couber o conhecimento do respectivo recurso suspender, em decisão fundamentada, a execução da liminar e da sentença, dessa decisão caberá agravo, sem efeito suspensivo, no prazo de 5 (cinco) dias, que será levado a julgamento na sessão seguinte à sua interposição. 

Natureza jurídica 

Prevalece que se trata de um “incidente processual” (Leonardo José Carneiro da Cunha). 

A decisão de suspensão de segurança possui caráter político ou jurisdicional? 

1ª corrente: POLÍTICO 

Trata-se de um juízo político a respeito da lesividade do ato judicial à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas. É a posição pacífica do STJ. É com base nesse entendimento que o STJ não admite recurso especial contra decisões proferidas no âmbito do pedido de suspensão de segurança. Segundo o STJ, o recurso especial se destina a combater argumentos que digam respeito a exame de legalidade, ao passo que o pedido de suspensão ostentaria juízo político. 

2ª corrente: JURISDICIONAL 

A 1ª Turma do STF entendeu que a decisão em sede de suspensão de segurança não é estritamente política, possuindo conteúdo jurisdicional. Com base nessa compreensão, a 1ª Turma do STF chegou à conclusão que é cabível, em tese, recurso especial contra decisões proferidas no âmbito do pedido de suspensão de segurança (RE 798740 AgR/DF). 

Possibilidade de formular pedido de suspensão e interpor recurso 

Contra uma decisão interlocutória proferida por um juiz, em 1ª instância, poderão ser interpostos o agravo de instrumento e, concomitantemente, o pedido de suspensão. Isso porque o pedido de suspensão não é recurso. Logo, não há violação ao princípio da singularidade ou unirrecorribilidade. Além disso, os objetivos do agravo e do pedido de suspensão são diferentes. Vale ressaltar que essa possibilidade é prevista expressamente: 

Lei nº 8.437/92 Art. 4º (...) § 6º A interposição do agravo de instrumento contra liminar concedida nas ações movidas contra o Poder Público e seus agentes não prejudica nem condiciona o julgamento do pedido de suspensão a que se refere este artigo. 

Lei nº 12.016/2009 Art. 15 (...) § 3º A interposição de agravo de instrumento contra liminar concedida nas ações movidas contra o poder público e seus agentes não prejudica nem condiciona o julgamento do pedido de suspensão a que se refere este artigo. 

Legitimidade 

Quem pode formular pedido de suspensão? a) União, Estados, Distrito Federal e Municípios; b) Autarquias e fundações; c) Ministério Público; d) Concessionárias de serviço público (desde que para tutelar o interesse público primário). 

Competência 

- Decisão prolatada por juiz de 1ª instância: A competência para apreciar o pedido de suspensão é do Presidente do Tribunal que teria competência para julgar o recurso contra a decisão. Ex: concedida liminar por juiz federal do AM, o pedido de suspensão será julgado pelo Presidente do TRF1. Ex2: concedida liminar por juiz de direito do AM, o pedido de suspensão será julgado pelo Presidente do TJAM. 

- Decisão prolatada por membro de TJ ou TRF: O pedido de suspensão será decidido pelo: • Presidente do STF: se a matéria for constitucional. • Presidente do STJ: se a matéria for infraconstitucional. Ex: concedida liminar pelo Desembargador do TJ/AM, o pedido de suspensão será dirigido ao Presidente do STF ou do STJ, e não ao Presidente do TJ/AM (art. 25 da Lei nº 8.038/90). 

- Decisão prolatada por membro de Tribunal Superior: Se a causa tiver fundamento constitucional, é possível o ajuizamento de pedido de suspensão dirigido ao Presidente do STF. Se a causa não tiver fundamento constitucional, não há possibilidade de pedido de suspensão. 

Inexistência de requisitos formais para o pedido 

A legislação não impõe requisitos formais rigorosos para a formulação do pedido de suspensão. Conforme explica a doutrina: “O pedido de suspensão é formulado por meio de uma petição dirigida ao presidente do Tribunal. (...) Não há requisitos formais previstos em lei para o pedido de suspensão; exige-se, apenas, que haja requerimento da pessoa jurídica de direito público interessada”. (A Fazenda Pública em juízo. 13ª ed., Rio de Janeiro: Forense, 2016, p. 196) 

É o entendimento também do STJ: 

Para a formalização da pretensão e análise do pedido de suspensão de segurança, basta o requerimento em simples petição dirigida ao presidente do tribunal ao qual couber o conhecimento de recurso na causa principal. STJ. Corte Especial. AgInt no AgInt na SLS 2.116-MG, Rel. Min. Laurita Vaz, julgado em 07/11/2018 (Info 644). 

O caso concreto apreciado pelo STJ, com algumas adaptações, foi o seguinte: Em uma ação ordinária proposta pela União contra o Estado-membro, o Juiz Federal proferiu decisão liminar contrária ao réu A fundamentação do magistrado foi toda baseada em uma lei ordinária federal. Inconformado, o Estado-membro interpôs agravo de instrumento, mas o TRF manteve na íntegra a decisão. Como a discussão envolve matéria infraconstitucional, contra esta decisão do TRF era possível, em tese, a interposição de recurso especial para o STJ. Além do recurso especial era possível que o Estado-membro formulasse pedido de suspensão de segurança que deveria ser endereçada ao Presidente do Tribunal que seria competente para julgar o recurso cabível. Como o recurso cabível seria o recurso especial, o pedido de suspensão deveria ser dirigido ao Presidente do STJ. O Estado-membro optou, então, por ingressar com pedido de suspensão e o Presidente do STJ acolheu o requerimento deferindo a suspensão. Contra esta decisão, a União interpôs agravo interno para a Corte Especial do STJ alegando, dentre outros argumentos, que o pedido de suspensão deveria ter sido formulado em autos apartados e que não cumpriu as formalidades previstas na legislação. O STJ, contudo, refutou a tese e disse que é indiferente que o pedido tenha sido formulado nos próprios autos, na forma de recurso ou que tenha sido requerido em uma autuação em separado. Isso porque as normas de regência não preveem, para a formulação de pedido de contracautela, um grande rigor processual. Para a formalização da pretensão e análise do pedido suspensivo, basta o requerimento em simples petição dirigida ao presidente do tribunal ao qual couber o conhecimento de recurso na causa principal, formalizado pelo Ministério Público ou pela pessoa jurídica que exerce munus público. Vale ressaltar que a lei não estabeleceu um procedimento para o pedido de suspensão, conforme observa Marcelo Abelha Rodrigues: “Em se tratando de requerimento de suspensão de execução de decisão judicial ao presidente do tribunal, nos casos em que a lei admite, não há, num sentido literal das normas que cuidam do tema, um procedimento típico que nos permite fazer dele uma uniformidade, o que, de lege ferenda, seria até recomendável.” (Suspensão de Segurança - Sustação da eficácia de decisão judicial proferida contra o Poder Público. 3ª ed., São Paulo: RT, 2010, p. 196). 

Não se examina o mérito no pedido de suspensão 

Na análise do pedido de suspensão, é vedado o exame do mérito da demanda principal. O que será examinado pelo Tribunal é se a decisão prolatada acarreta risco de grave lesão à: a) ordem; b) saúde; c) segurança; ou d) economia públicas. 

A suspensão de liminar e de sentença limita-se a averiguar a possibilidade de grave lesão à ordem, à segurança, à saúde e à economia públicas. Os temas de mérito da demanda principal não podem ser examinados nessa medida, que não substitui o recurso próprio. STJ. Corte Especial. AgRg na SLS 1.135/MA, Rel. p/ Acórdão Min. Cesar Asfor Rocha, julgado em 12/04/2010. 

Apesar de não se examinar o mérito, deve ser realizado um juízo mínimo de delibação 

Mesmo sendo vedado ao Presidente do Tribunal examinar o mérito da demanda principal, é preciso, para que se conceda a suspensão de liminar, que haja um mínimo de plausibilidade na tese da Fazenda Pública, porque o pedido de suspensão funciona como uma contracautela, devendo, por isso, demonstrar fumus boni iuris e periculum in mora inverso: 

(...) 1. A jurisprudência pacificada do Supremo Tribunal Federal permite o proferimento de um juízo mínimo de delibação, no que concerne ao mérito objeto do processo principal, quando da análise do pedido de suspensão de decisão (SS 846-AgR/DF, rel. Ministro Sepúlveda Pertence, DJ 29.5.96; SS 1.272- AgR, rel. Ministro Carlos Velloso, DJ 18.5.2001, dentre outros). (STA 73 AgR, Relator(a): Min. ELLEN GRACIE, Tribunal Pleno, julgado em 17/03/2008, DJe-078 DIVULG 30- 04-2008 PUBLIC 02-05-2008 EMENT VOL-02317-01 PP-00001) 

Recurso contra a decisão proferida no pedido de suspensão 

Da decisão do Presidente do Tribunal que conceder ou negar a suspensão cabe algum recurso? SIM. Caberá agravo interno para o Plenário ou Corte Especial do Tribunal. 

Cabe recurso especial da decisão do Plenário ou da Corte Especial que julga esse agravo? 

• Segundo o STJ: NÃO. Não cabe Recurso Especial de decisões proferidas no âmbito do pedido de suspensão. O recurso especial se destina a combater argumentos que digam respeito a exame de legalidade, ao passo que o pedido de suspensão ostentaria juízo político. 

• Segundo a 1ª Turma do STF: SIM. A 1ª Turma do STF entendeu que a decisão em sede de suspensão de segurança não é estritamente política, possuindo conteúdo jurisdicional. Com base nisso, decidiu que é cabível, em tese, recurso especial contra decisões proferidas no âmbito do pedido de suspensão de segurança (RE 798740 AgR/DF). 

Novo pedido de suspensão 

No entanto, se, na decisão do agravo, não for concedida ou mantida a suspensão, a Fazenda Pública ainda terá outro instrumento: apresentar novo pedido de suspensão, desta vez para o STJ ou para o STF, a depender da natureza da matéria (se infraconstitucional ou constitucional). Nesse sentido, confira o que diz a Lei nº 8.437/92: 

Art. 4º (...) § 4º Se do julgamento do agravo de que trata o § 3º resultar a manutenção ou o restabelecimento da decisão que se pretende suspender, caberá novo pedido de suspensão ao Presidente do Tribunal competente para conhecer de eventual recurso especial ou extraordinário. 

Ex1: juiz concede liminar contra a Fazenda Pública, que formula pedido de suspensão para o Presidente do TJ; este concede a suspensão; a parte autora agrava da decisão do Presidente para o Plenário, que reforma a decisão do Presidente e restabelece a liminar concedida em primeira instância. Dessa decisão do Plenário, a Fazenda Pública terá a possibilidade de formular novo pedido de suspensão para o STJ ou para o STF. 

Ex2: juiz concede liminar contra a Fazenda Pública, que formula pedido de suspensão para o Presidente do TJ; este não concede a suspensão; a Fazenda Pública agrava da decisão do Presidente para o Plenário, que mantém a decisão do Presidente e a liminar concedida em primeira instância. Dessa decisão do Plenário, a Fazenda Pública terá a possibilidade de formular novo pedido de suspensão para o STJ ou para o STF. A doutrina afirma que se trata de um pedido de suspensão “por salto de instância”.