STF: Pertinência temática em Controle concentrado de constitucionalidade / Processo Objetivo

Ação Direta de Inconstitucionalidade 1.096/RS. Relator Ministro Celso de Mello

Pertinência temática:

“requisito qualificador da própria legitimidade ativa ad causam do autor”.

“nexo de afinidade entre os objetivos institucionais da entidade que ajuíza a ação e o conteúdo material da norma impugnada”

“ausência de adequação material do problema jurídico-constitucional veiculado às finalidades institucionais da entidade” (ADI 5750 ED-AgR, rel. min. Rosa Weber (DJE 06.10.2020). E, também: ADI 6190, rel. min. Ricardo Lewandowski (DJE 06.10.2020); ADI 6444 AgR rel. min. Alexandre de Moraes (DJE 24.09.2020); ADI 5918 AgR, rel. min. Celso de Mello (DJE 17.09.2020); ADI 6242 AgR, rel. min. Marco Aurélio (DJE 01.09.2020); ADI 6206, rel. min. Cármen Lúcia (DJE 03.06.2020)).

Filigrana doutrinária: Pertinência temática em controle concentrado de constitucionalidade / Processo Objetivo

"A pertinência temática, como um fruto dessa atuação extravagante do Supremo Tribunal Federal, é um bom exemplo de distanciamento entre o simples ofício interpretativo da norma jurídica (que deve se guiar pelos valores e fins almejados pela Constituição) e a vontade de extrair do texto mais do que o próprio texto diz (e muito mais do que permite que dele se extraia).

Com a análise do ADI 3.961/DF AgR, pudemos demonstrar que o estado de inconstitucionalidade não é ignorado pelo Supremo Tribunal Federal, que reconhece inclusive o quão questionáveis eram as razões que conduziram à criação da pertinência temática, embora o Tribunal ainda se mostre relutante em superar essa jurisprudência construída com o propósito de criar barreiras à eficácia do próprio texto constitucional.

Na exata medida em que a Constituição de 1988 não autoriza a criação, pela jurisprudência, de restrições que não são sequer intuitivamente deduzíveis do seu próprio texto, nossa contribuição propõe superar, em definitivo, a pertinência temática, por sua manifesta inconstitucionalidade, devendo a legitimidade do autor da ação direta ser cotejada em abstrato, a rigor da redação e dos limites expressamente previstos pela Constituição.

Por fim, o controle concentrado de constitucionalidade tem por objetivo a defesa de um direito difuso, que é obter a higidez do Sistema Constitucional, não havendo sentido algum em restringir a legitimidade daqueles indicados pelo próprio texto constitucional para agir em sua defesa".

Rodrigues, João Paulo Souza; Gomes Junior, Luiz Manoel. Verba cum effectu sunt accipienda (a lei não contém palavras inúteis): então é preciso superar a pertinência temática no processo objetivo. Revista de Processo. vol. 315. ano 46. p. 281-309. São Paulo: Ed. RT, maio 2021.

Filigrana doutrinária: Pertinência temática no Controle concentrado de constitucionalidade / Processo Objetivo - Gilmar Ferreira Mendes

 “Mais problemática ainda se afigura a exigência de que haja uma relação de pertinência entre o objeto da ação e a atividade de representação da entidade de classe ou da confederação sindical. Cuida-se de inequívoca restrição ao direito de propositura, que, em se tratando de processo de natureza objetiva, dificilmente poderia ser formulada até mesmo pelo legislador ordinário. A relação de pertinência assemelha-se muito ao estabelecimento de uma condição de ação – análoga, talvez, ao interesse de agir –, que não decorre dos expressos termos da Constituição e parece ser estranha à natureza do processo de controle de normas. Por isso, a fixação de tal exigência parece ser defesa até mesmo ao legislador ordinário federal, no uso de sua competência específica.”

MENDES, Gilmar Ferreira. Jurisdição constitucional: o controle abstrato de normas no Brasil e na Alemanha. 6. ed. São Paulo: Saraiva, 2014. p. 171

Filigrana doutrinária: Legitimidade ativa no controle concentrado de constitucionalidade / processo objetivo

"É interessante notar que antes e durante os trabalhos da Assembleia Nacional Constituinte (ANC) a maioria dos Ministros do STF da época revelou preferir um acesso restrito ao controle abstrato, concentrado e por via direta. Em 1986, o Supremo Tribunal Federal enviou mensagem pública, formal e oficial à Comissão Afonso Arinos, que havia acabado de ser convocada pelo Presidente José Sarney para elaborar um projeto de constituição. Entre as inúmeras recomendações constantes daquela mensagem, afirmaram os Ministros: ‘Quanto à pretendida outorga de legitimidade para representação por inconstitucionalidade de lei ou ato normativo federal ou estadual a certos órgãos do Poder Público (Executivo, Legislativo e Judiciário) ou, mesmo, a entidades e direito público ou privado, entendeu a Corte que ela deve continuar a cargo, exclusivamente, da Procuradoria-Geral da República. Se se entende que seu titular fica excessivamente vinculado ao Poder Executivo, diante da demissibilidade ad nutum, então será caso de pô-la em discussão, com eventual outorga de garantias maiores para o exercício do cargo. Isso, porém, deve ser considerado, com maior segurança, pelo próprio Poder Constituinte, abstendo-se a Corte de outras considerações por envolverem temas ligados aos Poderes Executivo e Legislativo’. O tom da mensagem é cauteloso, mas sugestivo das preferências da maioria dos membros do tribunal antes da convocação da ANC, em fevereiro de 1987. Para o Supremo da transição, ampliar o rol de legitimados a iniciar essa espécie de controle de constitucionalidade não era uma boa ideia. Em julho de 1987, já durante trabalhos da ANC, o Ministro José Carlos Moreira Alves – uma inegável liderança intelectual no STF até sua aposentadoria em 2003 – se manifestou inequivocamente contra a expansão da legitimação para iniciar o controle abstrato e por via direta. Em palestra proferida em um congresso nacional de direito constitucional, Moreira Alves afirmou que o projeto de constituição que então tramitava na ANC ‘abre demais o acesso sobre quem pode representar a inconstitucionalidade de uma lei, prevê que onze órgãos políticos, incluindo todos os governadores de Estado, podem provocar inconstitucionalidade’. ‘É demais’, concluiu o Ministro. Apesar de não ter sido bem-sucedido em obter da ANC o seu arranjo ideal em termos das regras para acesso ao controle abstrato e concentrado, o STF conseguiu, pela via da jurisprudência, aproximar de suas preferências derrotadas o desenho institucional. Limitou-se o grau de abertura do controle de constitucionalidade à sociedade e, com ele, a própria pauta do STF. Mantendo constantes outras variáveis, se menos atores podem ajuizar ADIs, menos questões políticas tendem a chegar ao STF pela via direta” 

ARGUELHES, Diego Werneck. Poder não é querer: preferências restritivas e redesenho institucional do Supremo Tribunal Federal pós-democratização. Universitas JUS, [s.l.], v. 25, n. 1, 2014. p. 31-32.

Filigrana doutrinária: legitimidade ativa no controle concentrado de constitucionalidade / processo Objetivo - Teori Albino Zavascki

 “a outorga de tão ampla legitimação ativa acabou emprestando ao controle concentrado uma dimensão social e um significado prático que antes não tinha. Até o advento da atual Carta Política, anotou Gilmar Ferreira Mendes, ‘se se cogitava de um modelo misto de controle de constitucionalidade, é certo que o forte acento residia, ainda, no amplo e dominante sistema difuso de controle. O controle direto continuava a ser algo acidental e episódico dentro do sistema difuso. A Constituição de 1988 alterou, de maneira radical, essa situação, conferindo ênfase não mais ao sistema difuso ou incidente, mas ao modelo concentrado, uma vez que as questões constitucionais passam a ser veiculadas, fundamentalmente, mediante ação direta de inconstitucionalidade, perante o STF’.”

ZAVASCKI, Teori Albino. Eficácia das sentenças na jurisdição constitucional. 3. ed. rev. atual. e amp. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2014. p. 53

Filigrana doutrinária: Pertinência temática no Controle concentrado de constitucionalidade / Processo Objetivo - Gilmar Ferreira Mendes e Lênio Luiz Streck

“O esforço que o Tribunal desenvolve para restringir o direito de propositura dessas entidades não o isenta de dificuldades, levando-o, às vezes, a reconhecer a legitimidade de determinada organização para negá-la num segundo momento. Foi o que ocorreu com a Federação Nacional das Associações dos Servidores da Justiça do Trabalho, que teme sua legitimidade reconhecida na ADIn n. 37-DF, relativa à medida Provisória n. 44, de 30.3.1989, acolhendo, inclusive, a liminar requerida. Posteriormente, essa entidade veio a ter sua legitimidade infirmada nas ADIn ns. 433-DF, 526-DF e 530-DF” 

MENDES, Gilmar Ferreira; STRECK, Lenio Luiz. Comentários ao art. 103. In: CANOTILHO, J. J. Gomes et al. (Coord.). Comentários à Constituição do Brasil. São Paulo: Saraiva/Almedina, 2013. p. 3271-3272.

Filigrana doutrinária: Pertinência temática como requisito do controle concentrado de constitucionalidade / Processo Objetivo

"A provocação a respeito de uma necessária vinculação entre os objetivos dos legitimados (ditos especiais) e a prestação jurisdicional tendente a uma declaração de (in)constitucionalidade, que tem na ADI 138-8/RJ MC seu marco inaugural, marca a trajetória do Supremo Tribunal Federal a partir do voto do ministro relator Sydney Sanches, em uma reflexão de autocontenção do Poder Judiciário, precipuamente no controle de constitucionalidade das leis.

Segundo consta do voto condutor do acórdão, não caberia ao intérprete da Constituição – no caso, ao próprio Supremo Tribunal Federal – restringir a legitimidade ativa quando o próprio texto constitucional assim não fez, e que, pelo contrário, o objetivo da norma vigente seria justamente o de ampliar o elenco de legitimados à defesa da Constituição, em superação ao viés que permeava os diplomas anteriores, que conferiram apenas ao Procurador-Geral da República, demissível ad nutum, a prerrogativa de sindicalizar a constitucionalidade das leis.

As discussões sobre a legitimidade ativa se seguiram de maneira bastante didática no julgamento da mencionada Ação Direta, mas o tratamento que a pertinência temática ganhou na jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, ao longo dos anos, seguiu contornos bastante diversos.

Colocados em perspectiva, os eventos determinantes para a consolidação da pertinência temática na história recente do Supremo Tribunal Federal foram bem descritos pelo ministro Celso de Mello no julgamento da ADI 1.096/RS, quando se cuidou de delinear o retrospecto desse elemento a partir de 1988, passando a ser exigido das entidades de classe (ADI 138-8/RJ MC), das confederações sindicais (ADI 1114/DF) e dos Governadores de Estado e mesas de Assembleias Legislativas locais"

Rodrigues, João Paulo Souza; Gomes Junior, Luiz Manoel. Verba cum effectu sunt accipienda (a lei não contém palavras inúteis): então é preciso superar a pertinência temática no processo objetivo. Revista de Processo. vol. 315. ano 46. p. 281-309. São Paulo: Ed. RT, maio 2021. 

Filigrana doutrinária: Legitimidade ativa e pertinência temática no controle concentrado de constitucionalidade - Marcelo Novelino

Consideram-se legitimados ativos universais os sujeitos que ostentam a “possibilidade de impugnar leis ou atos normativos independentemente de afetação de seus interesses ou objetivo institucionais específicos”, sendo eles o Presidente da República, as mesas do Senado Federal e da Câmara dos Deputados, o Procurador-Geral da República, o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil e os partidos políticos com representação no Congresso.

tratamento diverso é conferido às Mesas das Assembleias Legislativas e da Câmara Legislativa do Distrito Federal, aos governadores, às confederações sindicais e às entidades de classe de âmbito nacional, os quais devem demonstrar pertinência temática entre o conteúdo veiculado na norma impugnada e suas finalidades ou interesses.

NOVELINO, Marcelo. Curso de direito constitucional. 11. ed. rev., amp. e atual. Salvador: JusPodivm, 2016. p. 187.

Filigrana doutrinária: Histórico do controle concentrado de constitucionalidade no direito brasileiro

"No ordenamento jurídico brasileiro os mecanismos de controle da constitucionalidade das leis de forma concentrada foram introduzidos a partir da Emenda Constitucional 16/65, que inseriu a alínea k ao art. 101 da Constituição de 1946 para outorgar ao Supremo Tribunal Federal a competência para processar e julgar, originariamente, a representação contra inconstitucionalidade de lei ou ato de natureza normativa, federal ou estadual, encaminhada pelo Procurador-Geral da República.

À conta da legitimação exclusiva do Procurador-Geral da República, conservado tanto pela Constituição de 1967 quanto repetido na Emenda Constitucional 01/69, ficaram as críticas em relação à alta carga política do instrumento de representação por inconstitucionalidade, e da própria atuação política da autoridade a quem o texto constitucional outorgou o poder de agir.

Somente com a entrada em vigor da Constituição da República de 1988, fortemente inspirado pelos vetores que orientaram o propósito de redemocratização do Estado brasileiro, e com vistas a assegurar a ampla participação popular na efetivação dos preceitos do Estado Democrático de Direito, foi que o constituinte se ocupou da ampliação do rol de legitimados para a propositura das ações diretas no controle concentrado, tirando o domínio exclusivo da defesa da constitucionalidade das mãos do Procurador-Geral da República".

Rodrigues, João Paulo Souza; Gomes Junior, Luiz Manoel. Verba cum effectu sunt accipienda (a lei não contém palavras inúteis): então é preciso superar a pertinência temática no processo objetivo. Revista de Processo. vol. 315. ano 46. p. 281-309. São Paulo: Ed. RT, maio 2021. 

Filigrana doutrinária: Controle concentrado de constitucionalidade - Processo objetivo

"a ideia central que orienta o processo no controle concentrado de constitucionalidade das leis repousa no fato de que o exercício da função jurisdicional 'normalmente terá caráter abstrato, consistindo em um pronunciamento em tese' [BARROSO, Luís Roberto. O controle de constitucionalidade no direito brasileiro: exposição sistemática da doutrina e análise crítica da jurisprudência. 6. ed. rev. e atual. São Paulo: Saraiva, 2012. p. 52].

Assim, como no âmbito da jurisdição constitucional exercida em sede de controle concentrado não se cuida da defesa de posições jurídicas subjetivas, sejam elas havidas entre particulares, sejam entre particulares e a Administração Pública, por exemplo, é que se convencionou designar o processo desenvolvido nessa hipótese de atuação do Poder Judiciário de processo objetivo".

Rodrigues, João Paulo Souza; Gomes Junior, Luiz Manoel. Verba cum effectu sunt accipienda (a lei não contém palavras inúteis): então é preciso superar a pertinência temática no processo objetivo. Revista de Processo. vol. 315. ano 46. p. 281-309. São Paulo: Ed. RT, maio 2021. 

Referência Bibliográfica: Controle concentrado de constitucionalidade, Processo Objetivo e Pertinência temática

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BARROSO, Luís Roberto. Judicialização, ativismo judicial e legitimidade democrática. [Syn]Thesis, Rio de Janeiro, v. 5, n. 1, p. 23-32, 2012.

BARROSO, Luís Roberto. O controle de constitucionalidade no direito brasileiro: exposição sistemática da doutrina e análise crítica da jurisprudência. 6. ed. rev. atual. São Paulo: Saraiva, 2012.

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Referência Bibliográfica: Rodrigues, João Paulo Souza; Gomes Junior, Luiz Manoel. Verba cum effectu sunt accipienda (a lei não contém palavras inúteis): então é preciso superar a pertinência temática no processo objetivo. Revista de Processo. vol. 315. ano 46. p. 281-309. São Paulo: Ed. RT, maio 2021.

Rodrigues, João Paulo Souza; Gomes Junior, Luiz Manoel. Verba cum effectu sunt accipienda (a lei não contém palavras inúteis): então é preciso superar a pertinência temática no processo objetivo. Revista de Processo. vol. 315. ano 46. p. 281-309. São Paulo: Ed. RT, maio 2021. 

Resumo:

O presente estudo tem como objetivo investigar de que forma a pertinência temática surgiu para o ordenamento jurídico brasileiro, no âmbito do controle concentrado de constitucionalidade das leis, e ofertar uma proposta de revisão desse mecanismo diante da falta de previsão legal para a sua exigência. A partir de uma abordagem de método dedutivo, este estudo tem como estado da arte a natureza objetiva do processo no controle concentrado e parte dessa concepção para analisar, de forma específica, a inserção da pertinência temática como consequência de um constructo jurisprudencial sem correspondente no direito positivo. Os resultados obtidos apontam que o próprio Supremo Tribunal Federal tem reconhecido a ausência de amparo para a exigência da pertinência temática no controle abstrato, o que ficou evidente em razão das discussões travadas no julgamento da ADI 3.961/DF e ADI 3.961/DF AgR.

Palavras-Chave: Controle abstrato de constitucionalidade – Supremo Tribunal Federal – Processo objetivo – Pertinência temática – ADI 3 - 961