O modelo de elaboração e execução das despesas oriundas de emendas do relator-geral do orçamento viola o princípio republicano e os postulados informadores do regime de transparência no uso dos recursos financeiros do Estado.

 

STF. Plenário. ADPF 854 MC-Ref/DF, ADPF 850 MC-Ref/DF e ADPF 851 MC-Ref/DF, Rel. Min. Rosa Weber, j. 10/11/2021 (Inf 1037).

STF suspendeu a execução do “orçamento paralelo” (“orçamento secreto”), tendo posteriormente liberado a execução da execução das emendas do relator (identificadas pela sigla RP9) relativas ao orçamento de 2021
O modelo de elaboração e execução das despesas oriundas de emendas do relator-geral do orçamento viola o princípio republicano e os postulados informadores do regime de transparência no uso dos recursos financeiros do Estado.
Na decisão monocrática do dia 05/11/2021, referendada pelo Plenário, determinou-se:
(a) quanto ao orçamento dos exercícios de 2020 e de 2021, que seja dada ampla publicidade, em plataforma centralizada de acesso público, aos documentos encaminhados aos órgãos e entidades federais que embasaram as demandas e/ou resultaram na distribuição de recursos das emendas de relator geral (RP-9);
(b) quanto à execução das despesas indicadas pelo classificador RP 9 (despesas decorrentes de emendas do relator do projeto de lei orçamentária anual), que sejam adotadas as providências necessárias para que todas as demandas de parlamentares voltadas à distribuição de emendas de relator geral, independentemente da modalidade de aplicação, sejam registradas em plataforma eletrônica centralizada mantida pelo órgão central do Sistema de Planejamento e Orçamento Federal previsto nos arts. 3º e 4º da Lei 10.180/2001, à qual assegurado amplo acesso público, com medidas de fomento à transparência ativa, assim como sejam garantidas a comparabilidade e a rastreabilidade dos dados referentes às solicitações/pedidos de distribuição de emendas e sua respectiva execução, em conformidade com os princípios da publicidade e transparência previstos nos arts. 37, caput, e 163-A da Constituição Federal, com o art. 3º da Lei 12.527/2011 e art. 48 da Lei Complementar 101/2000, também no prazo de 30 (trinta) dias corridos; e
(c) quanto ao orçamento do exercício de 2021, que seja suspensa integral e imediatamente a execução dos recursos orçamentários oriundos do identificador de resultado primário nº 9 (RP 9), até final julgamento de mérito desta arguição de descumprimento.
No dia 06/12/2021, a Min. Rosa Weber atendeu, em decisão também referendada pelo Plenário, pedido da Câmara dos Deputados e do Senado Federal e revogou a suspensão da execução das emendas do relator (identificadas pela sigla RP9) relativas ao orçamento de 2021. A medida havia sido determinada na liminar deferida pela Ministra e referendada pelo Plenário, conforme vimos acima
Em outras palavras, por meio dessa decisão do dia 06/12/2021, a Ministra suspendeu o comando que ela havia dado no item “c” da liminar concedida no dia 05/11/2021, em razão:	do risco de prejuízo à continuidade da prestação de serviços essenciais à população e à execução de políticas públicas.
	de o Congresso Nacional ter adotado as providências para cumprir a decisão anterior e aumentar a transparência. Tais providências se mostraram suficientes no momento, justificando a retomada da execução das despesas.
A relatora determinou que a execução das despesas classificadas sob o indicador RP 9 observe, no que couber, as regras do Ato Conjunto 1/2021 da Câmara e do Senado e da Resolução 2/2021 do Congresso Nacional, editados para assegurar maior publicidade e transparência à execução orçamentárias das emendas do relator.

STF suspendeu a execução do “orçamento paralelo” (“orçamento secreto”), tendo posteriormente liberado a execução da execução das emendas do relator (identificadas pela sigla RP9) relativas ao orçamento de 2021

 Fonte: Dizer o Direito

Referência: https://dizerodireitodotnet.files.wordpress.com/2021/12/info-1037-stf.pdf

ORÇAMENTO - STF suspendeu a execução do “orçamento paralelo” (“orçamento secreto”), tendo posteriormente liberado a execução da execução das emendas do relator (identificadas pela sigla RP9) relativas ao orçamento de 2021 

O modelo de elaboração e execução das despesas oriundas de emendas do relator-geral do orçamento viola o princípio republicano e os postulados informadores do regime de transparência no uso dos recursos financeiros do Estado. Na decisão monocrática do dia 05/11/2021, referendada pelo Plenário, determinou-se: 

(a) quanto ao orçamento dos exercícios de 2020 e de 2021, que seja dada ampla publicidade, em plataforma centralizada de acesso público, aos documentos encaminhados aos órgãos e entidades federais que embasaram as demandas e/ou resultaram na distribuição de recursos das emendas de relator geral (RP-9); 

(b) quanto à execução das despesas indicadas pelo classificador RP 9 (despesas decorrentes de emendas do relator do projeto de lei orçamentária anual), que sejam adotadas as providências necessárias para que todas as demandas de parlamentares voltadas à distribuição de emendas de relator geral, independentemente da modalidade de aplicação, sejam registradas em plataforma eletrônica centralizada mantida pelo órgão central do Sistema de Planejamento e Orçamento Federal previsto nos arts. 3º e 4º da Lei 10.180/2001, à qual assegurado amplo acesso público, com medidas de fomento à transparência ativa, assim como sejam garantidas a comparabilidade e a rastreabilidade dos dados referentes às solicitações/pedidos de distribuição de emendas e sua respectiva execução, em conformidade com os princípios da publicidade e transparência previstos nos arts. 37, caput, e 163-A da Constituição Federal, com o art. 3º da Lei 12.527/2011 e art. 48 da Lei Complementar 101/2000, também no prazo de 30 (trinta) dias corridos; e 

(c) quanto ao orçamento do exercício de 2021, que seja suspensa integral e imediatamente a execução dos recursos orçamentários oriundos do identificador de resultado primário nº 9 (RP 9), até final julgamento de mérito desta arguição de descumprimento. STF. Plenário. ADPF 854 MC-Ref/DF, ADPF 850 MC-Ref/DF e ADPF 851 MC-Ref/DF, Rel. Min. Rosa Weber, julgados em 10/11/2021 (Info 1037). 

No dia 06/12/2021, a Min. Rosa Weber atendeu pedido da Câmara dos Deputados e do Senado Federal e revogou a suspensão da execução das emendas do relator (identificadas pela sigla RP9) relativas ao orçamento de 2021. A medida havia sido determinada na liminar deferida pela Ministra e referendada pelo Plenário, conforme vimos acima. Em outras palavras, por meio dessa decisão do dia 06/12/2021, a Ministra suspendeu o comando que ela havia dado no item “c” da liminar concedida no dia 05/11/2021. 

Explicando melhor: 

• na decisão do dia 05/11/2021 a Ministra havia dito que os valores alocados por meio das emendas do relator (RP 9) relacionadas com o orçamento de 2021 não deveriam ser executadas (não deveriam ser gastos esses valores); 

• na decisão do dia 06/12/2021, ela voltou atrás quanto a esse ponto e disse que tais emendas podem ser executadas (o dinheiro pode ser gasto). 

Por quê? Segundo a Ministra, há risco de prejuízo à continuidade da prestação de serviços essenciais à população e à execução de políticas públicas. A Ministra considerou, também, que o Congresso Nacional adotou providências para cumprir a decisão anterior e aumentar a transparência. Tais providências se mostraram suficientes no momento, justificando a retomada da execução das despesas. A relatora determinou que a execução das despesas classificadas sob o indicador RP 9 observe, no que couber, as regras do Ato Conjunto 1/2021 da Câmara e do Senado e da Resolução 2/2021 do Congresso Nacional, editados para assegurar maior publicidade e transparência à execução orçamentárias das emendas do relator. Essa segunda decisão monocrática também foi referendada pelo Plenário do STF. 

STF. Plenário. ADPF 854 MC-Ref/DF, ADPF 850 MC-Ref/DF e ADPF 851 MC-Ref/DF, Rel. Min. Rosa Weber, julgados em 16/12/2021. 

O caso concreto foi o seguinte: 

Alguns Partidos ajuizaram ADPF contra uma prática que ficou conhecida como “orçamento secreto”. Os autores alegaram existir um “esquema montado pelo Governo Federal” objetivando aumentar sua base política de apoio no Congresso Nacional, que envolveria a atuação combinada entre o relator-geral do orçamento e a Chefia do Poder Executivo da União. Segundo alegado, o relator-geral do orçamento utilizaria seus poderes regimentais para introduzir a previsão de despesas públicas na Lei Orçamentária Anual mediante emendas do relator. Essa programação orçamentária seria utilizada para negociar apoio político de parlamentares, que seriam contemplados com uma “quota orçamentária” (fração das despesas alocadas no orçamento por emendas do relator). A fração da quota parlamentar obtida pelos congressistas poderia ser por eles destinada, individualmente, às suas bases eleitorais, bastando, para tanto, a simples indicação das entidades públicas ou órgãos beneficiários, por meio de ofícios e outras vias informais de comunicação encaminhados pelos Deputados e Senadores ao próprio relator-geral do orçamento que faria a destinação das verbas como emenda do relator. Desse modo, o Executivo (atuando em comunhão de esforços com o relator-geral do orçamento) teria o instrumento político necessário para fazer a cooptação do apoio político dos parlamentares, utilizandose, para esse fim, dessas emendas. Os Partidos autores alegaram, ainda, que as emendas do relator-geral não possuem previsão constitucional e que o regimento comum do Congresso Nacional as disciplina apenas como um instrumento técnico de ajuste final do projeto de lei à legislação de regência. Argumentaram que a prática noticiada como “orçamento secreto” viola, pela forma como adotadas e executadas as emendas do relator, os preceitos fundamentais regentes da Administração, da execução do orçamento público e das finanças públicas, bem como os princípios constitucionais da legalidade, da moralidade, da eficiência e da publicidade. 

Decisão monocrática

 No dia 05/11/2021, a Ministra Relatora Rosa Weber, monocraticamente, determinou a suspensão integral e imediata da execução dos recursos oriundos das chamadas “emendas do relator” relativas ao orçamento de 2021, até que fosse julgado o mérito das ações que questionam a prática no Congresso Nacional. A relatora determinou, ainda, que sejam tornados públicos os documentos que embasaram a distribuição de recursos provenientes dessas emendas (identificadas pela rubrica RP 9) nos orçamentos de 2020 e 2021. A liminar também estabeleceu que devem ser adotadas medidas para que todas as demandas de parlamentares voltadas à distribuição de emendas do relator-geral do orçamento, independentemente da modalidade de aplicação, sejam registradas em plataforma eletrônica centralizada, mantida pelo órgão central do Sistema de Planejamento e Orçamento Federal, em conformidade com os princípios constitucionais da publicidade e da transparência. 

Referendo da decisão monocrática 

No dia 10/11/2021, o Plenário do STF concluiu a apreciação da decisão monocrática e referendou a cautelar concedida pela Ministra Relatora. Vencidos, parcialmente, os ministros Gilmar Mendes e Nunes Marques. O STF afirmou que: 

O modelo de elaboração e execução das despesas oriundas de emendas do relator-geral do orçamento viola o princípio republicano e os postulados informadores do regime de transparência no uso dos recursos financeiros do Estado. STF. Plenário. ADPF 854 MC-Ref/DF, ADPF 850 MC-Ref/DF e ADPF 851 MC-Ref/DF, Rel. Min. Rosa Weber, julgados em 10/11/2021 (Info 1037). 

Esse modelo de emendas do relator-geral do orçamento faz com que se crie uma categoria cuja autoria material não corresponde àquela declarada na peça formal. O relator-geral do orçamento figura apenas formalmente como autor da programação orçamentária classificada sob o indicador RP 9. Quem detém, de fato, o poder de decidir quais serão o objeto e o destino dos valores previstos nessa categoria orçamentária são apenas os Deputados e Senadores autorizados, por meio de acordos informais, a realizarem as indicações dos órgãos e entidades a serem contemplados com as dotações previstas naquela categoria de programação (RP 9). Enquanto as emendas individuais e de bancada vinculam o autor da emenda ao beneficiário das despesas, tornando claras e verificáveis a origem e a destinação do dinheiro gasto, as emendas do relator operam com base na lógica da ocultação dos congressistas requerentes da despesa por meio do estratagema da rubrica RP 9. Além disso, diferentemente do sistema existente para as emendas individuais e de bancada, a definição de onde serão aplicados os recursos ocorre internamente, sem possibilidade de controle por meio das plataformas e sistemas de transparência da União na internet. Essa dinâmica desrespeita os postulados da execução equitativa, da igualdade entre os parlamentares, da observância de critérios objetivos e imparciais na elaboração orçamentária e, acima de tudo, o primado do ideal republicano e o postulado da transparência no gasto de recursos públicos. 

Ministra Relatora atendeu a pedido do Congresso e autorizou a execução das emendas do relator 

Depois da liminar concedida, os presidentes da Câmara dos Deputados e do Senado Federal promoveram algumas mudanças nessa sistemática e as chamadas “emendas do relator” passaram a ser disponibilizadas em plataforma de acesso público, com atualizações periódicas, e detalhadas com a identificação de beneficiários, valores pagos, objeto das despesas, documentos contratuais e indicação dos entes federados contemplados e dos partidos políticos de seus governantes em exercício. Diante disso, os Presidentes peticionaram pedindo que o STF liberasse a execução das emendas relativas ao orçamento de 2021 argumentando que se tratam de recursos que atendem necessidades de interesse público. No dia 06/12/2021, a Min. Rosa Weber atendeu a esse pedido e liberou a execução das emendas do relator (identificadas pela sigla RP9) relativas ao orçamento de 2021. Essa suspensão da execução das emendas havia sido determinada na liminar deferida pela Ministra e referendada pelo Plenário, conforme vimos acima. Assim, por meio dessa decisão do dia 06/12/2021, a Ministra suspendeu o comando que ela havia dado no item “c” da liminar concedida no dia 05/11/2021. O que dizia esse item “c”: 

“Ante o exposto, conheço em parte da arguição de descumprimento e, nessa extensão, defiro o pedido de medida cautelar requerido (...) para determinar (...): (c) quanto ao orçamento do exercício de 2021, que seja suspensa integral e imediatamente a execução dos recursos orçamentários oriundos do identificador de resultado primário nº 9 (RP 9), até final julgamento de mérito desta arguição de descumprimento.” 

Explicando melhor: 

• na decisão do dia 05/11/2021 a Ministra havia dito que os valores alocados por meio das emendas do relator (RP 9) relacionadas com o orçamento de 2021 não deveriam ser executadas (não deveriam ser gastos esses valores); 

• na decisão do dia 06/12/2021, ela voltou atrás quanto a esse ponto e disse que tais emendas podem ser executadas (o dinheiro pode ser gasto). 

Por quê? 

Segundo a Ministra, há risco de prejuízo à continuidade da prestação de serviços essenciais à população e à execução de políticas públicas. A Ministra considerou, também, que o Congresso Nacional adotou providências para cumprir a decisão anterior e aumentar a transparência. Tais providências se mostraram suficientes no momento, justificando a retomada da execução das despesas. A relatora determinou que a execução das despesas classificadas sob o indicador RP 9 observe, no que couber, as regras do Ato Conjunto 1/2021 da Câmara e do Senado e da Resolução 2/2021 do Congresso Nacional, editados para assegurar maior publicidade e transparência à execução orçamentárias das emendas do relator. A Ministra Relatora destacou que, de acordo com nota técnica elaborada pela Consultoria de Orçamento e Fiscalização Financeira do Congresso Nacional, metade das verbas autorizadas para despesas classificadas como RP 9 se destinam ao custeio dos serviços de atenção básica e assistência hospitalar. A suspensão da execução dessas parcelas prejudicaria o cumprimento de programações orçamentárias vinculadas à prestação de serviços públicos essenciais à população. O dado técnico demonstra, ainda, que a medida produziria maior impacto no orçamento dos pequenos municípios e das regiões com menor índice de desenvolvimento humano. A Ministra ressaltou, ainda, que, embora o Congresso Nacional tenha afastado a incidência das novas regras em relação aos atos anteriores à sua publicação, as verbas cuja execução estava paralisada em decorrência da decisão cautelar passarão, agora, a ser executadas em conformidade com as regras do novo sistema. O Ato Conjunto 1/2021 criou sistemas mais eficientes de garantia de transparência da execução das despesas classificadas como RP 9. 

STF referendou decisão que autorizou continuidade de emendas de relator 

No dia 16/12/2021, o Plenário do STF referendou a liminar da Ministra Rosa Weber que autorizou a continuidade das emendas de relator ao Orçamento da União. O STF, por maioria, referendou a decisão na qual, acolhendo o pedido formulado pelos Senhores Presidentes da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, foi concedida a medida cautelar requerida, para afastar a suspensão determinada pelo item “c” da decisão anteriormente proferida, autorizando, dessa forma, a continuidade da execução das despesas classificadas sob o indicador RP 9, devendo ser observadas, para tanto, no que couber, as regras do Ato Conjunto das Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal nº 1, de 2021, e a Resolução nº 2/2021-CN, nos termos do voto da Relatora, vencidos os Ministros Edson Fachin e Cármen Lúcia. 

É inconstitucional orçamento impositivo previsto na Constituição estadual antes das ECs 86/2015 e 100/2019

 Fonte: Dizer o Direito

Referência: https://dizerodireitodotnet.files.wordpress.com/2021/12/info-1034-stf.pdf

ORÇAMENTO É inconstitucional orçamento impositivo previsto na Constituição estadual antes das ECs 86/2015 e 100/2019 

É inconstitucional norma estadual que tenha criado impositividade da lei orçamentária antes do advento das Emendas Constitucionais 86/2015 e 100/2019. STF. Plenário. ADI 5274/SC, Rel. Min. Carmen Lúcia, julgado em 18/10/2021 (Info 1034). 

A situação concreta foi a seguinte: 

Em 2014, a Assembleia Legislativa de Santa Catarina aprovou a emenda constitucional nº 70, que acrescentou os arts. 120-A e 120-B à Constituição do Estado de Santa Catarina. Esses dois artigos disseram que haveria emendas ao orçamento que seriam de execução impositiva, ou seja, que deveriam ser obrigatoriamente gastas. Veja: 

Art. 120-A. Recebidos os projetos do Plano Plurianual e da Lei Orçamentária Anual e constatado não haverem sido integralmente contempladas as prioridades estabelecidas nas audiências públicas regionais, a Assembleia Legislativa as incluirá como emenda da competente comissão técnica permanente, no texto legislativo a ser submetido à deliberação do Plenário. 

Art. 120-B. É de execução impositiva a programação constante da Lei Orçamentária Anual relativa às prioridades estabelecidas nas audiências públicas regionais, nos termos da lei complementar. 

§ 1º A Lei de Diretrizes Orçamentárias fixará, anualmente, o valor destinado às prioridades eleitas nas audiências públicas regionais, com base na receita corrente líquida efetivamente realizada no exercício anterior. 

§ 2º A comissão técnica permanente a que se refere o art. 122 estabelecerá o indicador que será utilizado na distribuição regional dos recursos de que trata o § 1º deste artigo. 

§ 3º As dotações referentes às prioridades eleitas nas audiências públicas regionais poderão ser contingenciadas na forma da lei complementar de que trata o art. 163 da Constituição Federal. 

O Governador do Estado ajuizou ADI contra esses dispositivos afirmando que eles ofenderam a proibição expressa de vinculação de receita tributária, além de provocar o desequilíbrio do planejamento orçamentário. 

O que o STF decidiu? Essa previsão é constitucional? NÃO. 

É inconstitucional norma estadual que tenha criado impositividade da lei orçamentária antes do advento das Emendas Constitucionais 86/2015 e 100/2019. STF. Plenário. ADI 5274/SC, Rel. Min. Carmen Lúcia, julgado em 18/10/2021 (Info 1034). 

Como vimos, as normas impugnadas estabelecem a “execução impositiva” das prioridades estabelecidas nas audiências públicas regionais, incorporadas ao orçamento por emenda parlamentar. Para o STF, esses artigos são inconstitucionais por vícios formal e material. A jurisprudência do STF, antes das Emendas Constitucionais nº 86/2015 e nº 100/2019, manifestava-se pelo caráter meramente formal e autorizativo da lei orçamentária. Em data posterior às normas questionadas no sistema estadual catarinense, foi editada a Emenda Constitucional nº 86/2015 (emenda à Constituição Federal), que passou a prever emendas impositivas na lei orçamentária, incluindo os §§ 9º a 18 no art. 166 da CF/88, parcialmente modificados pela Emenda Constitucional n. 100/2019, que acrescentou os §§ 19 e 20 ao art. 166. Com efeito, as alterações promovidas pelas Emendas Constitucionais nº 86/2015 e nº 100/2019 trouxeram expressamente o cuidado sobre a questão das emendas impositivas, de caráter vinculativo, salvo comprovado impedimento de ordem técnica. Buscou-se, assim, compatibilizar a discricionariedade a ser permitida ao Executivo para a definição de políticas públicas e a importância do Legislativo na elaboração do orçamento, harmonizando e reequilibrando a função de cada qual dos Poderes. Na espécie, a norma questionada, promulgada em 18/12/2014, foi inserida na Constituição de Santa Catarina antes das modificações promovidas no art. 166 da Constituição da República. 

Ocorre que inexiste no sistema jurídico brasileiro a figura da constitucionalidade superveniente, de modo que norma estadual, com previsão de orçamento de execução obrigatória e editada antes do advento das ECs 86/2015 e 100/2019, contraria o princípio da separação dos Poderes e o caráter meramente formal da lei orçamentária. Ademais, embora o art. 24, I, da Constituição Federal estabeleça a competência legislativa concorrente sobre direito financeiro, as normas sobre processo legislativo são de observância obrigatória pelos estados-membros, aplicando-se o princípio da simetria. Assim, reveste-se de inconstitucionalidade material a norma estadual que fixe limites diferentes daqueles previstos na CF para emendas parlamentares impositivas em matéria orçamentária. Ao impor ao Poder Executivo a obrigatoriedade de execução das prioridades do orçamento estabelecidas nas audiências públicas regionais, a Emenda à Constituição de Santa Catarina nº 70/2014 contrariou o princípio da separação dos poderes e o caráter meramente formal da lei orçamentária até então em vigor na CF/88. A despeito de se ter a importância da finalidade democrática e da participação do cidadão na formulação do orçamento, a ausência de parâmetros e percentuais para a impositividade fixada, não se observou a normatividade constitucional então vigente (dezembro de 2014), retirando-se do Poder Executivo os meios para fazer face às obrigações legais. A busca necessária de participação popular, inclusive na formulação do projeto e da lei orçamentária, não poderia, portanto, deixar de definir parâmetros condizentes com o figurino constitucional nacional. Com base nesse entendimento, o Plenário, por unanimidade, julgou procedente o pedido formulado em ação direta, para declarar a inconstitucionalidade dos arts. 120-A e 120-B da Constituição do Estado de Santa Catarina.