É possível a homologação judicial de acordo de não persecução cível no âmbito da ação de improbidade administrativa em fase recursal

Processo

EAREsp 102.585-RS, Rel. Min. Gurgel de Faria, Primeira Seção, por unanimidade, julgado em 09/03/2022.

Ramo do Direito

DIREITO ADMINISTRATIVO

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Tema

Improbidade administrativa. Fase recursal. Acordo. Não persecução cível. Possibilidade. Art. 17, § 1º da Lei n. 8.429/1992. Alterado pela Lei n. 13.964/2019 (Pacote Anticrime).

 

DESTAQUE

É possível a homologação judicial de acordo de não persecução cível no âmbito da ação de improbidade administrativa em fase recursal.

INFORMAÇÕES DO INTEIRO TEOR

A controvérsia diz respeito à possibilidade da homologação judicial de acordo de não persecução cível no âmbito da ação de improbidade administrativa em fase recursal, em decorrência da alteração advinda com a Lei n. 13.964/2019, denominada "Pacote Anticrime", que alterou o § 1º do art. 17 da Lei n. 8.429/1992, in verbis: 1º As ações de que trata este artigo admitem a celebração de acordo de não persecução cível, nos termos desta Lei.

O referido diploma legal também introduziu o § 10-A ao art. 17 da LIA, com a seguinte redação: Havendo a possibilidade de solução consensual, poderão as partes requerer ao juiz a interrupção do prazo para a contestação, por prazo não superior a 90 (noventa) dias.

A partir do panorama normativo antes mencionado, a jurisprudência da Primeira Turma do STJ vem possibilitando a homologação de tais avenças em sede recursal.

Não é demais ressaltar que a Lei n. 14.230/2021, que alterou significativamente o regramento da improbidade administrativa, incluiu o art. 17-B à Lei n. 8.429/1992, trazendo previsão normativa explícita quanto à possibilidade do acordo em exame até mesmo no momento da execução da sentença.

Saiba mais:

• Informativo de Jurisprudência n. 618
• Informativo de Jurisprudência n. 686

Nas ações de improbidade administrativa, a competência da Justiça Federal é definida em razão da presença das pessoas jurídicas de direito público previstas no art. 109, I, da Constituição Federal na relação processual, e não em razão da natureza da verba federal sujeita à fiscalização da Tribunal de Contas da União

 

Processo

CC 174.764-MA, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, Primeira Seção, por unanimidade, julgado em 09/02/2022.

Ramo do Direito

DIREITO ADMINISTRATIVO, DIREITO CONSTITUCIONAL, DIREITO PROCESSUAL CIVIL

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Tema

Conflito negativo de competência. Juízos estadual e federal. Ação de improbidade administrativa ajuizada por ente municipal. Prestação de contas de verbas federais. Mitigação das súmulas 208/STJ e 209/STJ. Competência cível da Justiça Federal absoluta em razão da pessoa. Art. 109, I, da CF. Ausência de ente federal em qualquer dos polos da relação processual. Competência da Justiça Estadual.

DESTAQUE

Nas ações de improbidade administrativa, a competência da Justiça Federal é definida em razão da presença das pessoas jurídicas de direito público previstas no art. 109, I, da Constituição Federal na relação processual, e não em razão da natureza da verba federal sujeita à fiscalização da Tribunal de Contas da União.

INFORMAÇÕES DO INTEIRO TEOR

No caso, o ente municipal ajuizou ação de improbidade administrativa, em razão de irregularidades na prestação de contas de verbas federais decorrentes de convênio.

A competência para processar e julgar ações de ressarcimento ao erário e de improbidade administrativa, relacionadas à eventuais irregularidades na utilização ou prestação de contas de repasses de verbas federais aos demais entes federativos, estava sendo dirimida por esta Corte Superior sob o enfoque das Súmulas 208/STJ ("Compete à Justiça Federal processar e julgar prefeito municipal por desvio de verba sujeita à prestação de contas perante órgão federal") e 209/STJ ("Compete à Justiça Estadual processar e julgar prefeito por desvio de verba transferida e incorporada ao patrimônio municipal").

O art. 109, I, da Constituição Federal prevê, de maneira geral, a competência cível da Justiça Federal, delimitada objetivamente em razão da efetiva presença da União, entidade autárquica ou empresa pública federal, na condição de autoras, rés, assistentes ou oponentes na relação processual. Estabelece, portanto, competência absoluta em razão da pessoa (ratione personae), configurada pela presença dos entes elencados no dispositivo constitucional na relação processual, independentemente da natureza da relação jurídica litigiosa.

Por outro lado, o art. 109, VI, da Constituição Federal dispõe sobre a competência penal da Justiça Federal, especificamente para os crimes praticados em detrimento de bens, serviços ou interesse da União, entidades autárquicas ou empresas públicas. Assim, para reconhecer a competência, em regra, bastaria o simples interesse da União, inexistindo a necessidade da efetiva presença em qualquer dos polos da demanda.

Nesse contexto, a aplicação dos referidos enunciados sumulares, em processos de natureza cível, tem sido mitigada no âmbito deste Tribunal Superior. A Segunda Turma afirmou a necessidade de uma distinção (distinguishing) na aplicação das Súmulas 208 e 209 do STJ, no âmbito cível, pois tais enunciados provêm da Terceira Seção deste Superior Tribunal, e versam hipóteses de fixação da competência em matéria penal, em que basta o interesse da União ou de suas autarquias para deslocar a competência para a Justiça Federal, nos termos do inciso IV do art. 109 da CF. Logo adiante concluiu que a competência da Justiça Federal, em matéria cível, é aquela prevista no art. 109, I, da Constituição Federal, que tem por base critério objetivo, sendo fixada tão só em razão dos figurantes da relação processual, prescindindo da análise da matéria discutida na lide (REsp 1.325.491/BA, Rel. Ministro Og Fernandes, Segunda Turma, julgado em 05/06/2014, DJe 25/06/2014).

Assim, nas ações de ressarcimento ao erário e improbidade administrativa ajuizadas em face de eventuais irregularidades praticadas na utilização ou prestação de contas de valores decorrentes de convênio federal, o simples fato das verbas estarem sujeitas à prestação de contas perante o Tribunal de Contas da União, por si só, não justifica a competência da Justiça Federal.

O Supremo Tribunal Federal já afirmou que o fato dos valores envolvidos transferidos pela União para os demais entes federativos estarem eventualmente sujeitos à fiscalização do Tribunal de Contas da União não é capaz de alterar a competência, pois a competência cível da Justiça Federal exige o efetivo cumprimento da regra prevista no art. 109, I, da Constituição Federal.

Igualmente, a mera transferência e incorporação ao patrimônio municipal de verba desviada, no âmbito civil, não pode impor de maneira absoluta a competência da Justiça Estadual. Se houver manifestação de interesse jurídico por ente federal que justifique a presença no processo, (v.g. União ou Ministério Público Federal) regularmente reconhecido pelo Juízo Federal nos termos da Súmula 150/STJ, a competência para processar e julgar a ação civil de improbidade administrativa será da Justiça Federal.

Em síntese, é possível afirmar que a competência cível da Justiça Federal é definida em razão da presença das pessoas jurídicas de direito público previstas no art. 109, I, da CF na relação processual, seja como autora, ré, assistente ou oponente e não em razão da natureza da verba federal sujeita à fiscalização da Corte de Contas da União.

No caso, não figura em nenhum dos pólos da relação processual ente federal indicado no art. 109, I, da Constituição Federal, o que afasta a competência da Justiça Federal para processar e julgar a referida ação. Ademais, não existe nenhuma manifestação de interesse em integrar o processo por parte de ente federal e o Juízo Federal consignou que o interesse que prevalece restringe-se à órbita do Município autor, o que atrai a competência da Justiça Estadual para processar e julgar a demanda.

Saiba mais:

• Informativo de Jurisprudência n. 559

Não há óbice para que a autoridade administrativa apure a falta disciplinar do servidor público independentemente da apuração do fato no bojo da ação por improbidade administrativa

 

Súmula 651-STJ; STJ. 1ª Seção. Aprovada em 21/10/2021.

Súmula 651-STJ: Compete à autoridade administrativa aplicar a servidor público a pena de demissão em razão da prática de improbidade administrativa, independentemente de prévia condenação, por autoridade judicial, à perda da função pública.
Não há óbice para que a autoridade administrativa apure a falta disciplinar do servidor público independentemente da apuração do fato no bojo da ação por improbidade administrativa
Art. 127, lei 8112/90: São penalidades disciplinares: (...) III - demissão;
Art. 132, lei 8112/90: A demissão será aplicada nos seguintes casos: (...) IV - improbidade administrativa;
A pena de demissão não é exclusividade do Poder Judiciário, sendo dever da Administração apurar e, eventualmente, punir os servidores que vierem a cometer ilícitos de natureza disciplinar.
é possível a demissão de servidor por improbidade administrativa em processo administrativo disciplinar
princípio da independência das instâncias	Art. 12, lei nº 8.429/90 (Lei de Improbidade Administrativa): Independentemente das sanções penais, civis e administrativas previstas na legislação específica, está o responsável pelo ato de improbidade sujeito às seguintes cominações, que podem ser aplicadas isolada ou cumulativamente, de acordo com a gravidade do fato: (...)
STJ. 1ª Seção. MS 15.848/DF, Rel. Min. Castro Meira, julgado em 24/04/2013: “(...) as sanções disciplinares previstas na Lei 8.112/90 são independentes em relação às penalidades previstas na LIA, daí porque não há necessidade de aguardar-se o trânsito em julgado da ação por improbidade administrativa para que seja editado o ato de demissão com base no art. 132, IV, do Estatuto do Servidor Público Federal. (...)”
STJ. 1ª Seção. MS 16.418/DF, Rel. Min. Herman Benjamin, julgado em 08/08/2012: “(...) 4. A própria LIA, no art. 12, caput, dispõe que “independentemente das sanções penais, civis e administrativas previstas na legislação específica, está o responsável pelo ato de improbidade sujeito às seguintes cominações, que podem ser aplicadas isolada ou cumulativamente, de acordo com a gravidade do fato”. Isso quer dizer que a norma não criou um único subsistema para o combate aos atos ímprobos, e sim mais um subsistema, compatível e coordenado com os demais. (...)”
STJ. 1ª Seção. MS 15.951/DF, Rel. Min. Castro Meira, julgado em 14/09/2011: “(...) O processo administrativo disciplinar e a ação de improbidade, embora possam acarretar a perda do cargo público, possuem âmbitos de aplicação distintos, mormente a independência das esferas civil, administrativa e penal. Logo, não há óbice para que a autoridade administrativa apure a falta disciplinar do servidor público independentemente da apuração do fato no bojo da ação por improbidade administrativa. (...)”
STJ. 2ª Turma. REsp 1364075/DF, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, julgado em 24/11/2015: “(...) 2. A apuração de falta disciplinar realizada no PAD não se confunde com a ação de improbidade administrativa, esta sabidamente processada perante o Poder Judiciário, a quem cabe a imposição das sanções previstas nos incisos do art. 12 da Lei n.º 8.429/92. 3. Há reconhecida independência das instâncias civil, penal e administrativa, que é afastada quando a esfera penal taxativamente afirmar que não houve o fato, e/ou, acaso existente, houver demonstrações inequívocas de que o agente não foi o seu causador. Este fundamento, inclusive, autoriza a conclusão no sentido de que as penalidades aplicadas em sede de processo administrativo disciplinar e no âmbito da improbidade administrativa, embora possam incidir na restrição de um mesmo direito, são distintas entre si, tendo em vista que se assentam em distintos planos. (...)”

É viável o prosseguimento de ação de improbidade administrativa exclusivamente contra particular quando há pretensão de responsabilizar agentes públicos pelos mesmos fatos em outra demanda conexa

 IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA

STJ. 1ª T. AREsp 1.402.806-TO, Rel. Min. Manoel Erhardt (Desemb. convocado), j. 19/10/2021 (Info 714).

É viável o prosseguimento de ação de improbidade administrativa exclusivamente contra particular quando há pretensão de responsabilizar agentes públicos pelos mesmos fatos em outra demanda conexa

O STJ possui o entendimento pacífico no sentido que é inviável o manejo da ação de improbidade exclusivamente contra o particular, sem a concomitante presença de agente público no polo passivo da demanda. Essa posição continua a mesma e não mudou.

foram propostas duas ações de improbidade administrativa:

1ª) Ação de improbidade proposta pelo DNIT contra João e Pedro, os agentes públicos envolvidos no contrato.

2ª) Ação de improbidade proposta pelo MPF contra João e Pedro (os agentes públicos) e também contra Marcelo (o particular envolvido no ato).

O juiz, ao analisar a ação proposta pelo MPF, recebeu a demanda apenas contra Marcelo (o particular) e rejeitou a ação contra João e Pedro (os agentes públicos) sob o argumento de que eles já respondem a demanda anteriormente ajuizada pelo DNIT, sendo os processos conexos.

“sujeitos” da improbidade administrativa

pessoas envolvidas ou afetadas pelo ato de improbidade, seja na condição de autoras, seja como vítimas

análise é sob o ponto de vista do direito MATERIAL, ou seja, será examinado o sujeito ativo do ATO de improbidade, isto é, quem praticou o ato no mundo real

Não se deve, portanto, confundir sujeito ativo/passivo do ato de improbidade com o legitimado ativo/passivo da ação de improbidade

Sujeito Passivo (art. 1º, lei 8429/92)

é a pessoa jurídica, de direito público ou privado, que sofre os efeitos deletérios do ato de improbidade administrativa.

É como se fosse a “vítima” do ato de improbidade

1) órgãos da Administração direta.

União, Estados, DF, Municípios

2) entidades da Administração indireta.

Autarquias, fundações, associações públicas, empresas públicas, sociedades de economia mista.

3) entidade privada que receba subvenção, benefício ou incentivo, fiscal ou creditício, de entes públicos ou governamentais.

Entidades do terceiro setor (organizações sociais, OSCIP etc.), entidades sindicais, partidos políticos

4) entidade privada para cuja criação ou custeio o erário haja concorrido ou concorra no seu patrimônio ou receita atual, limitado o ressarcimento de prejuízos, nesse caso, à repercussão do ilícito sobre a contribuição dos cofres públicos.

Sociedades de propósito específico, criadas para gerir parcerias público-privadas (art. 9º da Lei nº 11.079/2004).

Legitimidade ativa para propor ação de improbidade (art. 17, caput, lei 8429/92)

Antes da lei 14.230/21 a ação de improbidade podia ser proposta pelo Ministério Público ou pela pessoa jurídica interessada

Com a redação dada pela lei 14.230/21

A ação de improbidade somente pode ser proposta pelo Ministério Público.

A pessoa jurídica interessada não mais pode ajuizar ação de improbidade.

Se a autoridade tiver conhecimento de fatos que revelem a existência de indícios de ato de improbidade, ela deverá representar ao Ministério Público para as providências necessárias (art. 7º).

Sujeito ativo (arts. 2º e 3º, lei 8429/92)

é a pessoa física ou jurídica que:

pratica dolosamente o ato de improbidade administrativa;

induz ou concorre dolosamente para a sua prática.

O sujeito ativo do ato de improbidade será réu na ação de improbidade.

Os sujeitos ativos podem ser

a) agentes públicos (art. 2º);

b) terceiros (art. 3º)

é a pessoa física ou jurídica que, mesmo não sendo agente público, induziu ou concorreu dolosamente para a prática do ato de improbidade.

induzir (instigar, estimular) o agente público a praticar o ato de improbidade;

concorrer para o ato de improbidade (auxiliar o agente público a praticar)

Pessoa que não induziu nem concorreu, mas foi beneficiada pelo ato de improbidade, NÃO responde pelas sanções da Lei nº 8.429/92

Antes da Lei 14.230/2021, respondia

Art. 3º (introduzido pela lei 14.230/2021): As disposições desta Lei são aplicáveis, no que couber, àquele que, mesmo não sendo agente público, induza ou concorra dolosamente para a prática do ato de improbidade

O “terceiro” pode ser uma pessoa jurídica

a) Os sócios, os cotistas, os diretores e os colaboradores de pessoa jurídica de direito privado não respondem pelo ato de improbidade que venha a ser imputado à pessoa jurídica, salvo se, comprovadamente, houver participação e benefícios diretos, caso em que responderão nos limites da sua participação (art. 3º, §1º)

b) As sanções da Lei nº 8.429/92 não se aplicarão à pessoa jurídica, caso o ato de improbidade administrativa seja também sancionado como ato lesivo à administração pública de que trata a Lei nº 12.846/2013 (art. 3º, §2º)

 

Terceiro isolado como réu em ação de improbidade administrativa
Em regra, NÃO	Para que o terceiro seja responsabilizado pelas sanções da Lei nº 8.429/92, é indispensável que seja identificado algum agente público como autor da prática do ato de improbidade.
	Logo, não é possível que seja proposta ação de improbidade somente contra o terceiro, sem que figure também um agente público no polo passivo da demanda.
	art. 3º da LIA, observa-se que o particular será incurso nas sanções decorrentes do ato ímprobo somente quando:		a) induzir, ou seja, incutir no agente público o estado mental tendente à prática do ilícito;
			b) concorrer juntamente com o agente público para a prática do ato.
	STJ reputa inviável o manejo da ação civil de improbidade exclusivamente e apenas contra o particular, sem a concomitante presença de agente público no polo passivo da demanda.
	STJ. 1ª Turma. REsp 1.171.017-PA, Rel. Min. Sérgio Kukina, j. 25/2/2014 (Info 535): “Para que o terceiro seja responsabilizado pelas sanções da Lei nº 8.429/92 é indispensável que seja identificado algum agente público como autor da prática do ato de improbidade. Assim, não é possível a propositura de ação de improbidade exclusivamente contra o particular, sem a concomitante presença de agente público no polo passivo da demanda”
Caso Peculiar	Situação concreta	1ª) Ação de improbidade proposta pelo DNIT contra João e Pedro, os agentes públicos envolvidos no contrato.
		2ª) Ação de improbidade proposta pelo MPF contra João e Pedro (os agentes públicos) e também contra Marcelo (o particular envolvido no ato).
	O juiz, ao analisar a ação proposta pelo MPF, recebeu a demanda apenas contra Marcelo (o particular) e rejeitou a ação contra João e Pedro (os agentes públicos) sob o argumento de que eles já respondem a demanda anteriormente ajuizada pelo DNIT, sendo os processos conexos.
	Os agentes públicos envolvidos na idêntica trama factual narrada nas duas demandas foram excluídos da ação ajuizada pelo Parquet, restando nesta apenas o particular acionado.
	STJ possui julgados afirmando que, se houve uma primeira ação contra os agentes públicos, a segunda ação conexa pode sim ser proposta ou tramitar apenas contra os particulares já que existe litispendência entre as demandas:
	STJ. 2ª Turma. REsp 1732762/MT, Rel. Min. Herman Benjamin, julgado em 27/11/2018: “(...) 2. Não é o caso de aplicar a jurisprudência do STJ, segundo a qual os particulares não podem ser responsabilizados com base na LIA sem que figure no polo passivo um agente público responsável pelo ato questionado, pois houve a devida pretensão de responsabilizar os agentes públicos em outra demanda conexa à originária deste Recurso Especial. 3. Já na inicial da Ação Civil Pública por improbidade administrativa originária, movida apenas contra particulares, constou a informação do ajuizamento da outra demanda: (...) 4. No mesmo sentido está o Parecer do Ministério Público Federal, que assevera: "O acórdão recorrido concluiu que não é possível o ajuizamento de ação civil pública somente contra particulares. Todavia, como restou consignado no próprio acórdão recorrido, os agentes públicos envolvidos nas fraudes perpetradas no âmbito do DETRAN/MT já respondem pelos atos praticados em outra demanda, tratandose, portanto, de simples cisão das ações de improbidade. É conhecido o entendimento do STJ a respeito da ilegitimidade dos particulares para figurarem sozinhos no polo passivo de ações civis públicas por ato de improbidade administrativa. Todavia, este entendimento se baseia na indispensabilidade da participação de agente público para a configuração do ato de improbidade. (...) A improbidade em que incorreram os agentes públicos, por sua vez, já é objeto da ACP código 212025, conexa à ACP subjacente a este recurso”.
	STJ. 1ª Turma. AgInt nos EDcl no AREsp 817.063/PR, Rel. Min. Napoleão Nunes Maia Filho, julgado em 21/09/2020: “(...) 1. Esta Corte Superior tem o firme entendimento segundo o qual se mostra inviável o manejo da ação civil de improbidade exclusivamente e apenas contra o particular, sem a concomitante presença de agente público no polo passivo da demanda. 2. Na espécie, ficou represado na espécie que há duas ações civis públicas nas quais são compartilhados os elementos probatórios. Uma ajuizada contra os Policiais Rodoviários Federais e outra contra os Particulares. Embora não se trate da melhor técnica processual, referida providência não está a evidenciar que se trata de conduta que tenha sido alegadamente praticada sem o concurso de Agentes Públicos, tratando-se de opção de organização judiciária; repita-se, embora não evidencie a mais rígida providência procedimental, a prática de separar as ações não chega a tornar impossível a tramitação do feito, pois há Agente Público no polo passivo da questão tratada (operação Carro Forte), nem o nulifica, porque as exigências de defesa foram observadas”.

A decisão de recebimento da petição inicial da ação de improbidade não pode limitar-se ao fundamento de in dubio pro societate

 Fonte: Dizer o Direito

Referência: https://dizerodireitodotnet.files.wordpress.com/2021/11/info-711-stj-2.pdf

IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA A decisão de recebimento da petição inicial da ação de improbidade não pode limitar-se ao fundamento de in dubio pro societate 

O STJ possui vários julgados afirmando que, se o juiz entender que há meros indícios do cometimento de atos enquadrados como improbidade administrativa, a petição inicial da ação de improbidade deve ser recebida. Isso porque, nessa fase inicial prevalece o princípio do in dubio pro societate, a fim de possibilitar o maior resguardo do interesse público. O princípio do in dubio pro societate tinha fundamento legal no antigo § 8º do art. 17 da Lei nº 8.429/92 (revogado pela Lei nº 14.230/2021). A decisão de recebimento da petição inicial, incluída a hipótese de rejeição, deve ser adequada e especificamente motivada pelo magistrado, com base na análise dos elementos indiciários apresentados, em cotejo com a causa de pedir delineada pelo Ministério Público. Essa postura é inclusive reforçada, atualmente, pelos arts. 489, § 3º, e 927 do CPC/2015. Nessa linha, a decisão de recebimento da inicial da ação de improbidade não pode limitar-se à invocação do in dubio pro societate, devendo, antes, ao menos, tecer comentários sobre os elementos indiciários e a causa de pedir, ao mesmo tempo que, para a rejeição, deve bem delinear a situação fático-probatória que lastreia os motivos de convicção externados pelo órgão judicial. STJ. 1ª Turma. REsp 1.570.000-RN, Rel. Min. Sérgio Kukina, Rel. Acd. Min. Gurgel de Faria, julgado em 28/09/2021 (Info 711). 

A improbidade administrativa é regida pela Lei nº 8.429/92 (Lei de Improbidade Administrativa — LIA). Recentemente esse diploma foi profundamente alterado pela Lei nº 14.230/2021. O julgado aqui comentado refere-se a um período anterior à novidade legislativa. Vamos comparar: 

RITO DA AÇÃO DE IMPROBIDADE (ART. 17 DA LEI 8.429/92) 

Legitimidade para a propositura (caput) 

REGRAMENTO ANTERIOR 

A ação de improbidade podia ser proposta pelo Ministério Público ou pela pessoa jurídica interessada (ex: se a improbidade tivesse sido praticada contra o ente municipal, este Município poderá ajuizar a ação de improbidade). 

NOVO REGRAMENTO (LEI 14.230/2021)

 A ação de improbidade somente pode ser proposta pelo Ministério Público. A pessoa jurídica interessada não mais pode ajuizar ação de improbidade. Se a autoridade tiver conhecimento de fatos que revelem a existência de indícios de ato de improbidade, ela deverá representar ao Ministério Público para as providências necessárias (art. 7º). 

Requisitos da petição inicial (§ 6º) 

REGRAMENTO ANTERIOR 

Requisitos da petição inicial: § 6º A ação será instruída com documentos ou justificação que contenham indícios suficientes da existência do ato de improbidade ou com razões fundamentadas da impossibilidade de apresentação de qualquer dessas provas, observada a legislação vigente, inclusive as disposições inscritas nos arts. 16 a 18 do Código de Processo Civil. Obs: esses arts. 16 a 18 são do CPC/1973 e tratavam sobre litigância de má-fé. 

NOVO REGRAMENTO (LEI 14.230/2021)

§ 6º A petição inicial observará o seguinte: I - deverá individualizar a conduta do réu e apontar os elementos probatórios mínimos que demonstrem a ocorrência das hipóteses dos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei e de sua autoria, salvo impossibilidade devidamente fundamentada; II - será instruída com documentos ou justificação que contenham indícios suficientes da veracidade dos fatos e do dolo imputado ou com razões fundamentadas da impossibilidade de apresentação de qualquer dessas provas, observada a legislação vigente, inclusive as disposições constantes dos arts. 77 e 80 da Lei nº 13.105, de 16 de março de 2015 (Código de Processo Civil). Obs: os arts. 77 e 80 tratam sobre os deveres das partes e a litigância de má-fé. 

O que o juiz faz diante da petição inicial? 

REGRAMENTO ANTERIOR 

 No regramento anterior, o juiz determinava a notificação do requerido para defesa prévia. Essa notificação ocorria antes de o juiz receber a petição inicial. Essa defesa prévia ocorria antes da contestação. Veja o que dizia a Lei: § 7º Estando a inicial em devida forma, o juiz mandará autuá-la e ordenará a notificação do requerido, para oferecer manifestação por escrito, que poderá ser instruída com documentos e justificações, dentro do prazo de quinze dias. 

NOVO REGRAMENTO (LEI 14.230/2021)

No regramento atual, o juiz examina se a petição inicial deve ser recebida. Se for o caso, ele determina a citação do requerido. Não existe mais a previsão de defesa prévia. Se a petição iniciar estiver em devida forma, o requerido já é citado para contestar. Confira: § 7º Se a petição inicial estiver em devida forma, o juiz mandará autuá-la e ordenará a citação dos requeridos para que a contestem no prazo comum de 30 (trinta) dias, iniciado o prazo na forma do art. 231 do CPC. 

Análise do recebimento ou rejeição da petição inicial 

REGRAMENTO ANTERIOR 

 No regramento anterior, depois de receber a defesa prévia, o juiz analisava se recebia ou rejeitava a petição inicial. Esse juízo de delibação era feito com base no § 8º do art. 17, que dizia: § 8º Recebida a manifestação, o juiz, no prazo de trinta dias, em decisão fundamentada, rejeitará a ação, se convencido da inexistência do ato de improbidade, da improcedência da ação ou da inadequação da via eleita. Se o juiz, depois de analisar a defesa prévia, decidisse receber a petição inicial, o réu era citado para apresentar contestação, na forma do antigo § 9º, que agora está revogado. 

NOVO REGRAMENTO (LEI 14.230/2021)

Como vimos acima, não existe mais defesa prévia. Apesar disso, o juiz continua tendo o dever de analisar se recebe ou rejeita a petição inicial. Esse exame é feito antes da citação e de qualquer defesa do réu, com base no novo § 6º-B do art. 17: § 6º-B A petição inicial será rejeitada nos casos do art. 330 da Lei nº 13.105, de 16 de março de 2015 (Código de Processo Civil), bem como quando não preenchidos os requisitos a que se referem os incisos I e II do § 6º deste artigo, ou ainda quando manifestamente inexistente o ato de improbidade imputado. Vale ressaltar, contudo, que, mesmo após a contestação o juiz poderá rejeitar o pedido de condenação em improbidade administrativa: § 11. Em qualquer momento do processo, verificada a inexistência do ato de improbidade, o juiz julgará a demanda improcedente. 

Depois de oferecida a contestação 

REGRAMENTO ANTERIOR 

 Depois de oferecida a contestação, a Lei não previa qualquer providência adicional, seguindose o procedimento comum. 

NOVO REGRAMENTO (LEI 14.230/2021)

Foram inseridos três novos parágrafos com providências específicas: § 10-B. Oferecida a contestação e, se for o caso, ouvido o autor, o juiz: I - procederá ao julgamento conforme o estado do processo, observada a eventual inexistência manifesta do ato de improbidade; II - poderá desmembrar o litisconsórcio, com vistas a otimizar a instrução processual. § 10-C. Após a réplica do Ministério Público, o juiz proferirá decisão na qual indicará com precisão a tipificação do ato de improbidade administrativa imputável ao réu, sendo-lhe vedado modificar o fato principal e a capitulação legal apresentada pelo autor. § 10-E. Proferida a decisão referida no § 10-C deste artigo, as partes serão intimadas a especificar as provas que pretendem produzir. 

A inexistência do ato de improbidade pode ser reconhecida a qualquer momento 

REGRAMENTO ANTERIOR 

 § 11. Em qualquer fase do processo, reconhecida a inadequação da ação de improbidade, o juiz extinguirá o processo sem julgamento do mérito.

NOVO REGRAMENTO (LEI 14.230/2021)

 § 11. Em qualquer momento do processo, verificada a inexistência do ato de improbidade, o juiz julgará a demanda improcedente. 

Recurso contra a decisão que recebe a petição inicial 

REGRAMENTO ANTERIOR 

 Havia previsão expressa de agravo de instrumento: § 10. Da decisão que receber a petição inicial, caberá agravo de instrumento. 

NOVO REGRAMENTO (LEI 14.230/2021)

A Lei não foi muito clara sobre a possibilidade de recurso imediato. O § 10 foi revogado, no entanto, pode-se defender que ainda seria possível o agravo com base nos § 9º-A e 21, que foram inseridos no art. 17: § 9º-A Da decisão que rejeitar questões preliminares suscitadas pelo réu em sua contestação caberá agravo de instrumento. § 21. Das decisões interlocutórias caberá agravo de instrumento, inclusive da decisão que rejeitar questões preliminares suscitadas pelo réu em sua contestação. 

RESUMO COMPARATIVO 

REGRAMENTO ANTERIOR 

1. Petição inicial 2. Estando a inicial em devida forma, o juiz ordenava a notificação do requerido, para, em 15 dias, apresentar defesa prévia. 3. Recebida a manifestação, o juiz, no prazo de 30 dias, em decisão fundamentada, recebia a inicial ou rejeitava a ação. 4. Recebida a petição inicial, o réu era citado para apresentar contestação no prazo de 15 dias. 

NOVO REGRAMENTO (LEI 14.230/2021) 

1. Petição inicial 2. A petição inicial será rejeitada: a) nos casos do art. 330 do CPC; b) quando não preencher os requisitos do art. 17, § 6º, I e II, da LIA; c) quando manifestamente inexistente o ato de improbidade imputado. 3. Se a petição inicial estiver em devida forma, o juiz determinará a citação do requerido para apresentar contestação no prazo de 30 dias. 

Princípio do in dubio pro societate 

O STJ possui vários julgados afirmando que, se o juiz entender que há meros indícios do cometimento de atos enquadrados como improbidade administrativa, a petição inicial da ação de improbidade deve ser recebida. Isso porque, nessa fase inicial prevalece o princípio do in dubio pro societate, a fim de possibilitar o maior resguardo do interesse público. Nesse sentido: 

Consoante orientação sedimentada nesta Corte, na fase de recebimento da inicial da ação civil pública de improbidade administrativa, basta a demonstração de indícios da prática de ato ímprobo, ou, fundamentadamente, as razões de sua não apresentação, em observância ao princípio do in dubio pro societate. STJ. 1ª Turma. AgInt no REsp 1761220/PR, Rel. Min. Regina Helena Costa, julgado em 11/10/2021. 

Esta Corte Superior possui o entendimento de que é suficiente a demonstração de indícios razoáveis de prática de atos de improbidade e autoria para que se determine o processamento da ação, em obediência ao princípio do in dubio pro societate, a fim de possibilitar maior resguardo do interesse público. STJ. 2ª Turma. AgInt no REsp 1609723/MG, Rel. Min. Og Fernandes, julgado em 23/09/2021. 

O Min. Gurgel de Faria assim se manifestou a respeito desse princípio: 

“Em face dos princípios a que está submetida a administração pública (art. 37 da CF/1988) e a sua supremacia, sendo seus representantes os agentes públicos passíveis de serem alcançados pela lei de improbidade, o legislador quis impedir o ajuizamento de ações temerárias, evitando, com isso, além de eventuais perseguições políticas e o descrédito social de atos ou decisões políticoadministrativos legítimos, a punição de administradores ou de agentes públicos inexperientes, inábeis ou que fizeram uma má opção política na gerência da coisa pública ou na prática de atos administrativos, sem má-fé ou intenção de lesar o erário ou de enriquecimento. Não se pode ignorar, porém, que, na fase preliminar, o magistrado atua em cognição sumária, não se aprofundando no exame de mérito da pretensão sancionatória, de sorte que, se os indícios apresentados forem suficientes à instauração de dúvida quanto à existência da prática de ato ímprobo, a inicial deve ser recebida, à luz do princípio in dubio pro societate.” (REsp 1.570.000-RN). 

Não basta a invocação abstrata do princípio do in dubio pro societate como único fundamento para receber a Inicial 

A decisão de recebimento da petição inicial, incluída a hipótese de rejeição, deve ser adequada e especificamente motivada pelo magistrado, com base na análise dos elementos indiciários apresentados, em cotejo com a causa de pedir delineada pelo Ministério Público. Assim, na decisão de recebimento da inicial da ação de improbidade o juiz não pode se limitar a invocar o princípio do in dubio pro societate. Ele deve, antes disso, pelo menos, tecer comentários sobre os elementos indiciários e a causa de pedir. Logo, a decisão não pode se limitar a dizer: com base no princípio do in dubio pro societate, recebo a Inicial. Foi o que decidiu o STJ: 

A decisão de recebimento da petição inicial da ação de improbidade não pode limitar-se ao fundamento de in dubio pro societate. STJ. 1ª Turma. REsp 1.570.000-RN, Rel. Min. Sérgio Kukina, Rel. Acd. Min. Gurgel de Faria, julgado em 28/09/2021 (Info 711). 

Cuidado. Não se pode dizer que, neste julgado (REsp 1.570.000-RN), o STJ tenha abandonado a adoção do princípio do in dubio pro societate nas ações de improbidade. Ao contrário. Esse princípio foi reafirmado. O que o STJ fez, contudo, foi dizer que não basta que o juiz, na decisão de recebimento, faça a invocação genérica do princípio. Nas palavras do STJ, o magistrado, para receber a Inicial, deverá “tecer comentários sobre os elementos indiciários e a causa de pedir”. 

O in dubio pro societate ainda existe nas ações de improbidade após a Lei nº 14.320/2021? O julgado não tratou sobre o tema, até mesmo porque foi prolatado antes da publicação da nova Lei. Contudo, penso que sim. O § 6º-B do art. 17, da LIA, inserido pela Lei nº 14.230/2021, prevê que a petição inicial será rejeitada “quando manifestamente inexistente o ato de improbidade imputado”, nos casos do art. 330 do CPC e quando não preenchidos os requisitos do § 6º do art. 17 da LIA. Desse modo, a nova redação assemelha-se com o revogado § 8º do art. 17, não havendo razões para se acreditar que o STJ mudará seu entendimento unicamente pela novidade legislativa.