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Capítulo "Incidente de Resolução de Demandas
Repetitivas" do
O Incidente de Resolução de Demandas Repetitivas, disciplinado entre os
artigos 976 a 987 do Código de Processo Civil, é um mecanismo de resolução
coletiva de conflitos (artigo 928, I, CPC) de competência dos tribunais
intermediários em larga medida inspirado na técnica de recursos repetitivos
prevista para o gerenciamento de Recurso Extraordinário e Recurso Especial,
perante os tribunais superiores.
Percebam que mesmo com a implementação dos recursos repetitivos por meio
das leis 11.418/06 e 11.672/08, que incluíram os artigos 543-B e 543-C do
Código de Processo Civil de 1973, a técnica de gerenciamento de recursos
repetitivos referiam-se apenas aos tribunais superiores, de modo que os tribunais
intermediários (tribunais de justiça e Tribunais Regionais Federais[1])
não se beneficiavam de tais técnicas.
Pois o Incidente de Resolução de Demandas Repetitivas, nitidamente
inspirado no procedimento-modelo alemão (“Musterverfahren”), atua no sentido de
atribuir tal técnica de gerenciamento de julgamento de processos[2]
repetitivos aos tribunais intermediários, de modo a que, como veremos, seja
formado um incidente para definição da tese a ser aplicada obrigatoriamente a
todos os processos em curso, que encontram-se suspensos desde a instauração do
incidente.
A justificativa destes instrumentos processuais, tanto o recurso
repetitivo quanto o Incidente de Resolução de Demandas Repetitivas, é a
necessidade de resposta satisfatória (efetividade da tutela jurisdicional) às
demandas seriais ou processos de massa, que ensejam a uma multiplicidade (na
casa dos milhares ou mesmo dos milhões) de processos a respeito da mesma
questão de direito. Trata-se, portanto, de uma medida de racionalização no
desempenho da função jurisdicional em relação aos processos repetitivos, que se
situam ao lado da tutela coletiva de direitos.
A tutela coletiva tem o objetivo de facilitar e ampliar o acesso à
justiça, mas ela não levou verdadeiramente ao resultado de redução dos
processos sobre uma questão comum, como se imaginava, basicamente porque a
tutela coletiva tem um déficit de garantias fundamentais do processo, pois não
é o titular quem está em juízo tutelando o direito, mas um legitimado
extraordinário autorizado pelo ordenamento jurídico. Tal circunstância gera uma
desconfiança pelo jurisdicionado, que acaba demandando sua ação individual,
pois a tutela coletiva não impede as ações individuais no Brasil.
Segundo consta do artigo 976 do Código de Processo Civil, é cabível a
instauração do Incidente de Resolução de Demandas Repetitivas quando houver,
simultaneamente, efetiva repetição de processos que contenham controvérsia
sobre a mesma questão unicamente de direito (inciso I) e risco de ofensa à
isonomia e à segurança jurídica (inciso II).
Imperioso assentar que a instauração do Incidente de Resolução de
Demandas Repetitivas não pode se dar em caráter preventivo, como se cogitou
durante a tramitação do projeto de lei no Congresso[3],
sendo exigido a demonstração da efetiva repetição (não pode ser meramente
potencial) de processos a respeito da mesma questão de direto.
O cabimento do incidente em questão pressupõe que a multiplicidade de
processos se refira a questão unicamente de direito, de modo que não haja
necessidade de instrução probatória a respeito de questões fáticas sobre
aspectos casuísticos. Este é o fator que viabiliza a coletivização da tese
fixada.
É um equívoco técnico, na verdade, se exigir que a questão seja exclusivamente
de direito, uma vez que toda questão de direito pressupõe um enquadramento
fático. Assim, parcela da doutrina afirma que a questão não tem que ser
exclusivamente de direito, como consta do texto normativo, mas que, mediante uma
interpretação finalística, seja uma causa que não exija análise de provas
(instrução probatória), ainda que haja questões fáticas subjacentes, a respeito
de uma única questão de direito (origem comum).
Quanto ao requisito de risco de ofensa à isonomia e à segurança jurídica,
vem se entendendo que a instauração de múltiplos processos a respeito da mesma
questão de direito já seria o suficiente para a demonstração desse requisito,
pela natural possibilidade de decisões contraditórias proferidas pelos inúmeros
juízos envolvidos. Haveria, nesse caso, uma elevada probabilidade de decisões
divergentes, o que depõe contra as garantias da isonomia (igualdade pelo
processo) e à segurança jurídica.
O enunciado nº. 87 do Fórum Permanente dos Processualistas Civis chega a
afirmar que “a instauração do incidente de resolução de demandas repetitivas
não pressupõe a existência de grande quantidade de processos versando sobre a
mesma questão, mas preponderantemente o risco de quebra da isonomia e de ofensa
à segurança jurídica”.
Há quem defenda, no entanto, que este risco não pode ser por mera
probabilidade, sendo necessário que se demonstre em concreto a ocorrência de
decisões contraditórias já proferidas, de modo a que o incidente seja
instaurado quando já se tenha uma maturação no debate jurídico a respeito da
questão. Com efeito, o IRDR não deveria ser instaurado diante apenas da
multiplicidade de processos em curso, mas quando se desse uma divergência
jurisprudencial considerável, com argumentos e decisões em sentidos
divergentes.
Esse entendimento seria reforçado pela previsão do artigo 978 do Código
de Processo Civil que exigiria a existência de ao menos um procedimento (recurso, reexame necessário ou ação de competência
originária) em curso perante o tribunal, conforme analisaremos a seguir.
O parágrafo 4º do artigo 976 prevê ainda um requisito negativo
consistente na ausência de recurso repetitivo sobre a mesma questão de direito
pendente de definição nos tribunais superiores, de modo que não será cabível
Incidente de Resolução de Demandas Repetitivas quando um dos tribunais
superiores, no âmbito de sua respectiva competência, já tiver afetado recurso
para definição de tese sobre questão de direito material ou processual
repetitiva.
Naturalmente, não haverá interesse de agir em relação a um procedimento
destinado a estabelecer uma tese a ser aplicada em âmbito estadual (IRDR) se já
consta instaurado um procedimento com a mesma finalidade (definição de tese a
ser aplicada de modo vinculatório), mas de abrangência nacional.
O diploma processual estimula a implementação dessa solução coletiva das
demandas seriadas (multiplicidade de processos sobre a mesma questão unicamente
de direito) não serão exigidas custas processuais no incidente de resolução de
demandas repetitivas (artigo 976, §5º) e que eventual inadmissibilidade do
incidente, por ausência de qualquer de seus pressupostos de admissibilidade,
não impede que, uma vez satisfeito o requisito, seja o incidente novamente
suscitado (artigo 976, §3º), de modo que não há de se falar em preclusão.
A legitimidade para a instauração do Incidente de Resolução de Demandas
Repetitivas consta do artigo 977 do Código de Processo Civil, segundo o qual o
pedido de instauração do incidente será dirigido ao presidente de tribunal pelo
juiz ou relator, por ofício (inciso I); pelas partes, por petição (inciso II);
ou pelo Ministério Público ou pela Defensoria Pública, por petição (inciso
III), devendo o ofício ou a petição estar instruídos com os documentos
necessários à demonstração do preenchimento dos pressupostos para a instauração
do incidente.
Como já pontuado, a competência do Incidente de Resolução de Demandas
Repetitivas é dos tribunais intermediários (tribunais de justiça ou Tribunais
Regionais Federais).
Mais precisamente, segundo consta do artigo 977 do Código de Processo
Civil o pedido de instauração do incidente deve ser dirigido ao presidente do
tribunal, que providenciará a distribuição ao órgão indicado pelo regimento
interno[4]
dentre aqueles responsáveis pela uniformização de jurisprudência do tribunal,
uma vez que a ele incumbirá o exercício do juízo de admissibilidade[5]
do incidente proposto (artigo 981, CPC), e, sendo este positivo, e o julgamento
do incidente (artigo 978, CPC).
Não cabe recurso aos tribunais superiores da decisão de inadmissibilidade
da instauração do Incidente de Resolução de Demandas Repetitivas, vez que o
artigo 987 do Código de Processo Civil é expresso ao afirmar que os Recursos
Extraordinários “lato sensu” são cabíveis em face da decisão de mérito do
incidente. Ademais, recorde-se que a decisão de inadmissibilidade não obsta a
que outro Incidente de Resolução de Demandas Repetitivas seja interposto,
sanado o vício que ensejou à decisão (artigo 976, §3º, CPC).
O parágrafo único do artigo 978 do Código de Processo Civil estabelece
que o órgão colegiado incumbido de julgar o incidente e de fixar a tese
jurídica julgará igualmente o recurso, a remessa necessária ou o processo de
competência originária de onde se originou o incidente, restando, portanto,
prevento o juízo[6].
Há quem extraia desse texto normativo, indevidamente, a necessidade de já
constar um procedimento (recurso, reexame necessário ou ação de competência
originária) em curso no tribunal. Se assim fosse, a pendência de processo a ser
julgado pelo tribunal seria mais um requisito para a instauração do incidente,
o que não se coaduna com a legitimidade do juiz de primeiro grau instaurar o
IRDR, como consta do inciso I do artigo 977 do Código de Processo Civil. Ademais,
havia regra expressa, nesse sentido, no texto aprovado pela Câmara dos
Deputados, vindo a ser retirado posteriormente na redação final aprovada pelo
Senado Federal.
Tal norma estabelece apenas a prevenção do juízo indicado no regimento
interno para a análise, futura que seja, do mérito do processo de onde o
incidente se formou. Como analisamos, o Incidente de Resolução de Demandas
Repetitivas pode ser instaurado quando se demonstrar, dentre outros requisitos,
risco de ofensa à isonomia e à segurança jurídica, que naturalmente pode
decorrer da tramitação simultânea, ainda que em primeiro grau de jurisdição e
perante a instância originária, de múltiplos processos sobre a mesma questão de
direito.
Admitido o processamento do Incidente de Resolução de Demandas
Repetitivas pelo órgão competente para o seu julgamento, conforme previsão do
regimento interno, deverá ser providenciada a mais ampla e específica
publicidade a respeito de sua instauração (e também quanto ao resultado do
julgamento), por meio de registro eletrônico no Conselho Nacional de Justiça e
nos tribunais, que devem manter banco eletrônico de dados atualizados com
informações específicas sobre questões de direito submetidas ao incidente,
comunicando-o imediatamente ao Conselho Nacional de Justiça para inclusão no cadastro,
nos termos do que consta do artigo 979 do Código de Processo Civil.
Para possibilitar a identificação dos processos abrangidos pela decisão
do incidente, o registro eletrônico das teses jurídicas constantes do cadastro
conterá, no mínimo, os fundamentos determinantes da decisão e os dispositivos
normativos a ela relacionados.
Tais previsões relacionadas à publicidade ampliada se justifica na
eficácia vinculatória e “extra partes”, de modo a possibilitar o conhecimento
do procedimento em que se formará o pronunciamento vinculatório e,
evidentemente, da própria tese fixada. A ampliação no dever de publicidade é
especialmente relevante para fins de viabilizar a participação dos interessados
na construção do precedente (artigo 983). Por essa razão, estas exigências são
também aplicadas ao julgamento de recursos repetitivos bem como da repercussão
geral em recurso extraordinário.
Incumbe ao relator, ao admitir o processamento do Incidente de Resolução
de Demandas Repetitivas, nos termos do artigo 982 do Código de Processo Civil,
determinar a suspensão dos processos pendentes, individuais ou coletivos, que
tramitam no Estado ou na região, conforme o caso (inciso I), incluídos os que
tramitem no sistema dos juizados especiais; requisitar informações a órgãos em
cujo juízo tramita processo no qual se discute o objeto do incidente, que as
prestarão no prazo de 15 dias (inciso II); e intimar o Ministério Público para,
querendo, manifestar-se no prazo de 15 dias (inciso III).
A suspensão deve ser obrigatoriamente determinada pelo relator do
Incidente de Resolução de Demandas Repetitivas e será comunicada aos juízos
onde tais processos tramitam, que serão competentes para apreciação do pedido
de tutela de urgência quando formulados durante o período da suspensão. Há
mesmo quem sustente a desnecessidade do relator decidir expressamente pela
suspensão, tendo em conta que ela decorreria automaticamente do próprio código.
Havendo cumulação de pedidos simples, a aplicação do artigo 982, I e §3º,
poderá provocar apenas a suspensão parcial do processo, não impedindo o
prosseguimento em relação ao pedido não abrangido pela tese a ser firmada no
incidente de resolução de demandas repetitivas, como se vê do enunciado nº. 205
do Fórum Permanente dos Processualistas Civis. Nesse caso, eventual decisão de
mérito, que seja autônoma à questão de direito apreciada no IRDR, deverá seguir
a previsão do artigo 356 do Código de Processo Civil.
A parte interessada poderá alegar distinção entre seu caso e a questão de
direito submetida ao procedimento do Incidente de Resolução de Demandas
Repetitivas, de modo a que seu processo retome seu curso, apesar de não constar
disposição expressa nesse sentido. O enunciado nº. 348 do Fórum Permanente dos
Processualistas Civis corrobora tal entendimento.
É possível ainda que seja requerida a ampliação da suspensão local para
nível nacional, dos processos que versem sobre a questão objeto do incidente já
instaurado, para fins de se assegurar a garantia da segurança jurídica,
mediante requerimento das partes (independentemente dos limites territoriais do
tribunal onde se originou o IRDR), do Ministério Público ou da Defensoria
Pública (artigo 977, II e III, CPC) ao tribunal competente para conhecer do
recurso extraordinário ou especial[7].
A princípio, portanto, não se admite requerimento de ofício para a extensão da
eficácia suspensiva.
Após determinar a suspensão dos demais processos que versem sobre a mesma
questão de direito, requisitar informações aos órgãos envolvidos e intimar o
Ministério Público, o relator ouvirá as partes do processo em que originou o
incidente (que atuarão como assistentes litisconsorciais) e os demais
interessados (como as partes dos demais processos que se encontram suspensos),
inclusive pessoas, órgãos e entidades com interesse na controvérsia (“amicus
curiae”), que, no prazo comum de 15 dias, poderão requerer a juntada de
documentos, bem como as diligências necessárias para a elucidação da questão de
direito controvertida, e, em seguida, manifestar-se-á novamente o Ministério
Público, no mesmo prazo de 15 dias. É possível, ainda, que o relator designe
data para a realização de audiência pública, na qual serão tomados depoimentos
de pessoas com experiência e conhecimento na matéria, para fins de mais ampla
instrução do processo.
Concluídas
tais diligências, que visam ampliar o contraditório e a participação dos
interessados, e, com isso, legitimar democraticamente o Incidente de Resolução
de Demandas Repetitivas, o relator solicitará data para julgamento, onde se
dará a exposição do objeto do incidente pelo relator e serão facultadas
sustentações orais das razões, sucessivamente, pelo autor e pelo réu do
processo originário e o Ministério Público, pelo prazo de 30 minutos, e pelos
demais interessados, no prazo de 30 minutos (salvo se houver ampliação pelo
relator, em função do elevado número de inscritos), divididos entre todos,
sendo exigida inscrição com 2 dias de antecedência.
Destaque-se
que, em havendo desistência ou abandono (desistência parcial) do processo o
julgamento do Incidente de Resolução de Demandas Repetitivas, formado a partir
dele, não será impedido, conforme consta do parágrafo 1º do artigo 976 do
Código de Processo Civil. Caso não seja o requerente, o Ministério Público
intervirá obrigatoriamente, como estudamos, e deverá assumir sua titularidade
em caso de desistência ou de abandono.
Nos termos do
artigo 980 do Código de Processo Civil, o incidente será julgado no prazo de 1
ano e terá preferência sobre os demais feitos, ressalvados os que envolvam réu
preso e os pedidos de habeas corpus, sob pena de, superado tal prazo ocorrer a
cessação da suspensão dos processos, salvo decisão fundamentada do relator em
sentido contrário. Tratando-se de decisão monocrática do relator, será cabível
Agravo Interno, por força do artigo 1021 do CPC.
Quando do
julgamento do incidente e, consequentemente, definida a questão de direito
discutida[8],
o acórdão deverá abranger a análise de todos os fundamentos suscitados
concernentes à tese jurídica discutida, sejam favoráveis ou contrários. Tal
previsão representa uma exigência de fundamentação analítica e exauriente,
especialmente importante em se tratando de pronunciamento vinculatório. Uma vez
julgado o Incidente de Resolução de Demandas Repetitivas, a suspensão dos
demais processos que versam sobre a mesma questão de direito será cessada caso
referida decisão transite em julgado (não interposição de Recurso Especial ou
Recurso Extraordinário).
Conforme
adiantado, o Incidente de Resolução de Demandas Repetitivas foi inspirado no
“Musterverfahren” alemão, onde se estabelece uma cisão entre o conhecimento e o
julgamento entre a questão de direito (incidente) e o mérito da demanda. No
plano internacional, há outro sistema, o das causas-piloto ou processo-teste,
no qual se dá a definição da questão de direito e o julgamento da causa piloto pelo
mesmo órgão. Tal sistema é adotado, por exemplo, pela Inglaterra (“Group
Litigation Order”) e pela Áustria (“Pilotverfahren”).
Tendo o
Incidente de Resolução de Demandas Repetitivas sido inspirado no
“Musterverfahren”, tal cisão se dá em nosso ordenamento, de modo que o
julgamento do incidente, e a consequente definição da tese jurídica, se dá por
órgão distinto daquele competente para o julgamento da causa.
Conforme
consta do artigo 978, o julgamento do incidente caberá ao órgão indicado pelo
regimento interno dentre aqueles responsáveis pela uniformização de
jurisprudência do tribunal, incumbindo-lhe apenas a definição da tese. O
julgamento da causa, onde necessariamente será observada a tese fixada, será de
competência do juízo natural, onde se formou o incidente, seja o juízo de
primeiro grau ou o órgão fracionário do tribunal[9].
Tendo sido
instaurado o Incidente de Resolução de Demandas Repetitivas enquanto o processo
estivesse em primeiro grau, após a definição da tese pelo órgão competente do
tribunal o processo terá seguimento no mesmo juízo de primeiro grau. Da
sentença, caberá apelação a ser julgada pelo órgão que fixou a tese.
A tese jurídica fixada quando do julgamento do
Incidente de Resolução de Demandas Repetitivas será aplicada obrigatoriamente
(artigo 927, III, CPC) a todos os processos individuais ou coletivos que versem
sobre idêntica questão de direito e que tramitem na área de jurisdição do
respectivo tribunal (limitação territorial), inclusive àqueles que tramitem nos
juizados especiais do respectivo Estado ou região e aos casos futuros[10]
que versem idêntica questão de direito e que venham a tramitar no território de
competência do tribunal, salvo se houver revisão da tese.
Se o incidente tiver por objeto questão relativa a prestação de serviço
concedido, permitido ou autorizado, o resultado do julgamento será comunicado
ao órgão, ao ente ou à agência reguladora competente para fiscalização da
efetiva aplicação, por parte dos entes sujeitos a regulação, da tese adotada. A
efetividade das decisão que fixa tese a ser seguida pelos prestadores desses
serviços certamente contribuirá para a redução do quantitativo de processos.
Do julgamento do mérito do incidente de resolução de
demandas repetitivas caberá recurso extraordinário ou especial[11],
conforme o caso, que terá efeito suspensivo (exceção à previsão dos Recursos
Extraordinários “lato sensu”), presumindo-se a repercussão geral de questão
constitucional eventualmente discutida em relação ao Recurso Extraordinário.
Nos termos do parágrafo 4º do artigo 1029 do Código de
Processo Civil, quando, por ocasião do processamento do incidente de resolução
de demandas repetitivas, o presidente do Supremo Tribunal Federal ou do
Superior Tribunal de Justiça receber requerimento de suspensão de processos em
que se discuta questão federal constitucional ou infraconstitucional, poderá,
considerando razões de segurança jurídica ou de excepcional interesse social,
estender a suspensão a todo o território nacional, até ulterior decisão do
recurso extraordinário ou do recurso especial a ser interposto.
Apreciado o mérito do recurso, a tese jurídica adotada
pelo Supremo Tribunal Federal ou pelo Superior Tribunal de Justiça será
aplicada no território nacional a todos os processos individuais ou coletivos
que versem sobre idêntica questão de direito.
Segundo consta do enunciado nº. 607 do FPPC, “a
decisão em recursos especial ou extraordinário repetitivos e a edição de
enunciado de súmula pelo STJ ou STF obrigam os tribunais de segunda instância a
rever suas decisões em incidente de resolução de demandas repetitivas,
incidente de assunção de competência e enunciados de súmula em sentido diverso,
nos termos do art. 986”.
Não sendo observada a tese adotada quando do julgamento do Incidente de
Resolução de Demandas Repetitivas será cabível reclamação, nos termos do
parágrafo 1º do artigo 985 e do inciso IV do artigo 988, ambos do Código de
Processo Civil.
O artigo 986 do Código de Processo Civil admite a revisão da tese
jurídica firmada quando do julgamento do Incidente de Resolução de Demandas
Repetitivas a ser efetivada pelo próprio tribunal, de acordo com as disposições
constantes de seu regimento interno, seja de ofício ou por requerimento do
Ministério Público, da Defensoria Pública ou das partes, ainda que estas não
constem da previsão legal[12].
Neste sentido o enunciado nº. 473 do FPPC estabelece que “a possibilidade de o
tribunal revisar de ofício a tese jurídica do incidente de resolução de
demandas repetitivas autoriza as partes a requerê-la”.
[1] Enunciado nº. 343 do FPPC: “O
incidente de resolução de demandas repetitivas compete a tribunal de justiça ou
tribunal regional”.
[2] Enunciado nº. 342 do FPPC: “O
incidente de resolução de demandas repetitivas aplica-se a recurso, a remessa
necessária ou a qualquer causa de competência originária”.
[3] Do projeto aprovado na Câmara dos
Deputados constava o cabimento do Incidente de Resolução de Demandas
Repetitivas quando “identificada controvérsia com potencial de gerar relevante
multiplicação de processos fundados em idêntica questão de direito”.
[4] O texto aprovado pela Câmara dos
Deputados previa a competência ao Plenário ou ao Órgão Especial do Tribunal,
previsão retirada pelo Senado Federal.
[5] Ao que parece, não pode o relator
proferir decisão monocrática a esse respeito.
[6] Parcela significativa da doutrina
sustenta ser esta norma formalmente inconstitucional, vez que não contava das
versões aprovadas na Câmara dos Deputados e no Senado Federal.
[7] Isso se dá por conta de que cabe
Recurso Especial ou Recurso Extraordinário e, de sua decisão haverá vinculação
a todos os processos em curso no Brasil (artigo 987, §2º, CPC).
[8] Quando do julgamento do Incidente
de Resolução de Demandas Repetitivas, não se julga o mérito da demanda
originária, onde se formou o incidente. Sendo aplicada a tese para o caso pendente,
uma vez ele sendo sentenciado, caberá apelação a esta deve ser encaminhada ao
órgão que formou o IRDR (artigo 978, §ú, CPC)
[9] Questão intrigante se passa na
hipótese de desistência ou abandono pelo demandante, quando assumirá a
titularidade da demanda o Ministério Público. Neste caso, naturalmente, a tese
será fixada quando da resolução do incidente, mas não haverá causa subjacente a
ser julgada. Perceba-se que neste caso não será aplicada a regra de que o
acessório segue o principal.
[10] Conforme estudado em capítulos
próprios destas anotações, o estabelecimento de pronunciamento vinculatório,
como se passa com o julgamento do Incidente de Resolução de Demandas
Repetitivas, pode ensejar julgamento liminar de improcedência (artigo 332, III,
CPC) ou tutela da evidência (artigo 311, II, CPC), a depender se a pretensão do
autor é contrária ou alinhada à tese fixada.
[11] Em que pese não se tratar de
julgamento referente à causa, como exige expressamente a Constituição Federal,
nos incisos III dos artigos 102 e 105.
[12] O curioso é que a redação do
código, aprovada pelo Congresso Nacional, previa a possibilidade de revisão da
tese fixada no Incidente de Resolução de Demandas Repetitivas mediante
provocação das partes, tendo sido suprimida de modo inconstitucional quando da
revisão do texto. Ademais, diante da previsão da revisão de ofício, é possível
extrair o cabimento da revisão por solicitação das partes, tendo em vista que
tudo o que o tribunal pode fazer de ofício, as partes podem requerer.
