Execução contra a fazenda pública
O procedimento executivo especial para satisfação da obrigação de pagar
quantia[1]
que tenha como executada a Fazenda Pública, assim entendida a administração
direta e indireta (autarquia e fundação de direito público) dos entes
federativos[2],
está disciplinada nos artigos 534 e 535 (cumprimento de sentença) e 910
(processo de execução) do Código de Processo Civil, bem como pelo artigo 100 da
Constituição Federal (precatórios judiciais).
A especialidade do procedimento gira em torno da impossibilidade de
utilização do procedimento executivo comum, que se desenvolve por expropriação
do bem penhorado, para posterior satisfação do crédito. Como os bens públicos
são inalienáveis e, consequentemente, impenhoráveis (artigo 833, I, CPC), se
fez necessário desenvolver um mecanismo diferente para a satisfação das
obrigações pecuniárias que contem com a Fazenda Pública como devedora. A
imprescindibilidade da continuidade dos serviços públicos e de observância à
isonomia também costumam ser apresentados como fundamentos do pagamento dos
débitos da Fazenda Pública mediante precatório.
Em razão desta peculiaridade relacionada ao modo de pagamento dos débitos
pela Fazenda Pública o parágrafo 7º do artigo 85 do Código de Processo Civil
estabelece que não serão devidos honorários no cumprimento de sentença contra a
Fazenda Pública que enseje expedição de precatório, desde que não tenha sido
impugnada, em sentido assemelhado ao que consta do artigo 1º-D da lei 9494/97.
Em se tratando de satisfação por requisição de pequeno valor, prevalece o
entendimento pela incidência de honorários advocatícios sucumbenciais na
execução[3].
A Fazenda Pública é executada mediante um procedimento diferenciado que
se utiliza de instrumentos executivos especiais, sendo, inclusive, mais uma de
suas prerrogativas processuais. Mas não se pode ter dúvida que se trata de
execução, em que pese algumas manifestações em sede doutrinária que lhe
atribuem a qualificação de “execução imprópria” ou de “falsa execução”.
Desse modo, o pagamento do crédito exequendo se dará
por precatório ou por requisição de pequeno valor, de acordo com o valor
devido. De acordo com o artigo 100 da Constituição Federal, os pagamentos
devidos pelas Fazendas Públicas Federal, Estaduais, Distrital e Municipais, em
virtude de sentença judiciária[4],
far-se-ão exclusivamente na ordem cronológica de apresentação dos precatórios e
à conta dos créditos respectivos, proibida a designação de casos ou de pessoas
nas dotações orçamentárias e nos créditos adicionais abertos para este fim.
Nos termos do que consta do artigo 87 do Ato das
Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT), serão pagos mediante
requisição de pequeno valor os créditos que não ultrapassem 30
salários-mínimos, em se tratando de Municípios, de 40 salários-mínimos, em se
tratando de Estados ou Distrito Federal, salvo se houver disposição em
contrário por leis específicas de cada ente.
O parágrafo 4º do artigo 100 da Constituição Federal
estabelece que podem ser fixados, por leis próprias, valores distintos às
entidades de direito público, segundo as diferentes capacidades econômicas,
sendo o mínimo igual ao valor do maior benefício do regime geral de previdência
social.
Em relação à União, entende-se como requisição de
pequeno valor o crédito em face da Fazenda Pública que não ultrapasse o
equivalente a 60 salários mínimos, conforme definido pelo parágrafo 1º do
artigo 17 da lei 10259/01 (lei dos juizados especiais federais).
A Constituição Federal estabelece, ainda, alguns
grupos preferenciais de ordem cronológica. Neste sentido, o parágrafo 2º do
artigo 100 da Constituição Federal prevê que os débitos de natureza alimentícia,
assim entendidos aqueles que decorram de salários, vencimentos, proventos,
pensões e suas complementações, benefícios previdenciários e indenizações por
morte ou por invalidez, fundadas em responsabilidade civil, em virtude de
sentença judicial transitada em julgado, cujos titulares, originários ou por
sucessão hereditária, tenham 60 anos de idade, ou sejam portadores de doença
grave, ou pessoas com deficiência, assim definidos na forma da lei, serão pagos
com preferência sobre todos os demais débitos, até o valor equivalente ao
triplo fixado em lei para os fins de requisição de pequeno valor, admitido o
fracionamento para essa finalidade, sendo que o restante será pago na ordem
cronológica de apresentação do precatório.
Os demais débitos de natureza alimentícia, que não
sejam titularizados originária ou sucessivamente, por quem tenham 60 anos de
idade, ou sejam portadores de doença grave, ou pessoas com deficiência, assim
definidos na forma da lei, serão pagos com preferência sobre todos os demais
débitos, exceto os examinados ainda a pouco.
Em caso de preterição no pagamento dos precatórios,
será possível ao prejudicado requerer o sequestro de quantia suficiente ao
pagamento do seu crédito. Questão intrigante consiste na definição do sujeito
passivo dessa medida executiva, se o ente público ou o beneficiário do
pagamento que ensejou a preterição. Para evitar estímulo à ilegalidade,
prevalece o entendimento em sede doutrinária de que o ato executivo deve ser
manejado em face do beneficiário do pagamento indevido. No entanto, os
tribunais superiores fixaram tese no sentido de que o sequestro deve ser movido
em face do erário público[5].
O parágrafo 6º do artigo 100 da Constituição Federal
passou a estabelecer, após a promulgação da Emenda Constitucional n.º 62 de
2009, que as dotações orçamentárias e os créditos abertos serão consignados
diretamente ao Poder Judiciário, cabendo ao Presidente do Tribunal que proferir
a decisão exequenda determinar o pagamento integral e autorizar, a requerimento
do credor e exclusivamente para os casos de preterimento de seu direito de
precedência ou de não alocação orçamentária do valor necessário à satisfação do
seu débito, o sequestro da quantia respectiva.
É vedada a expedição de precatórios complementares ou
suplementares de valor pago, bem como o fracionamento, repartição ou quebra do
valor da execução para fins de enquadramento de parcela do total como
requisição de pequeno valor, exceto no caso de ordem preferencial decorrente de
débitos alimentares cujos credores sejam idosos, deficientes ou acometidos de
doença grave, onde se admite o fracionamento para essa finalidade, sendo que o
restante será pago na ordem cronológica de apresentação do precatório.
O Superior Tribunal de Justiça também admite como
autônomos os capítulos da sentença que julga o mérito e o que fixa honorários
advocatícios sucumbenciais, de modo que a execução em face da Fazenda Pública
se dê de modo autônomo. Dessa forma, é possível o fracionamento do crédito
global, para que sejam separados a condenação relacionada ao mérito e aos
honorários sucumbenciais[6].
Em sentido assemelhado, o enunciado n.º 47 da Súmula
Vinculante do STF estabelece que “os honorários advocatícios incluídos na
condenação ou destacados do montante principal devido ao credor consubstanciam
verba de natureza alimentar cuja satisfação ocorrerá com a expedição de
precatório ou requisição de pequeno valor, observada ordem especial restrita
aos créditos dessa natureza”.
É obrigatória a inclusão, no orçamento das entidades
de direito público, de verba necessária ao pagamento de seus débitos, oriundos
de sentenças transitadas em julgado, constantes de precatórios judiciários
apresentados até 1º de julho, fazendo-se o pagamento até o final do exercício
seguinte, quando terão seus valores atualizados monetariamente.
Tal ato praticado pelo presidente do Tribunal de
Justiça não possui natureza jurisdicional, mas administrativa[7].
Nada obstante isso, o Presidente do Tribunal competente que, por ato comissivo
ou omissivo, retardar ou tentar frustrar a liquidação regular de precatórios
incorrerá em crime de responsabilidade e responderá, também, perante o Conselho
Nacional de Justiça.
O parágrafo 9º do artigo 100 da Constituição Federal,
incluído pela Emenda Constitucional n.º 62/2009, passou a estabelecer que no momento
da expedição dos precatórios, independentemente de regulamentação, deles deverá
ser abatido, a título de compensação, valor correspondente aos débitos líquidos
e certos, inscritos ou não em dívida ativa e constituídos contra o credor
original pela Fazenda Pública devedora, incluídas parcelas vincendas de
parcelamentos, ressalvados aqueles cuja execução esteja suspensa em virtude de
contestação administrativa ou judicial. Para este fim, antes da expedição dos
precatórios, o Tribunal solicitará à Fazenda Pública devedora, para resposta em
até 30 dias, sob pena de perda do direito de abatimento, informação sobre os
débitos líquidos e certos, inscritos ou não em dívida ativa e constituídos
contra o credor original pela Fazenda Pública devedora, incluídas parcelas
vincendas de parcelamentos, ressalvados aqueles cuja execução esteja suspensa
em virtude de contestação administrativa ou judicial.
Ocorre que, felizmente, o Supremo Tribunal Federal
reconheceu a inconstitucionalidade de tal previsão, proibindo compensações a
partir de 25/03/2015. Até esse momento, as compensações já realizadas foram
validadas.
É facultada ao credor, conforme estabelecido em lei da
entidade federativa devedora, a entrega de créditos em precatórios para compra
de imóveis públicos do respectivo ente federado.
A partir de 2009, com a promulgação da Emenda
Constitucional n.º 62, passou a ser admitido ao credor que ceda , total ou
parcialmente, seus créditos em precatórios a terceiros, independentemente da
concordância do devedor, não se aplicando ao cessionário o direito de
preferência associado aos créditos de natureza alimentícia (artigo 100, §§ 1º e
2º, CF). A cessão de precatórios somente produzirá efeitos após comunicação,
por meio de petição protocolizada, ao tribunal de origem e à entidade devedora.
O parágrafo 12 do artigo 100 da Constituição Federal
estabelece que a partir da promulgação da Emenda Constitucional n.º 62/2009
(“Emenda do Calote”), a atualização de valores de requisitórios, após sua
expedição, até o efetivo pagamento, independentemente de sua natureza, será
feita pelo índice oficial de remuneração básica da caderneta de poupança, e,
para fins de compensação da mora, incidirão juros simples no mesmo percentual
de juros incidentes sobre a caderneta de poupança, ficando excluída a
incidência de juros compensatórios.
Ocorre que, dentre outras razões, pela quebra na
isonomia entre a atualização do créditos favoráveis à Fazenda Pública em
relação àqueles nos quais a Fazenda Pública é devedora, o Supremo Tribunal
Federal reconheceu a inconstitucionalidade de tal dispositivo, modulando os
efeitos da decisão para que a declaração de inconstitucionalidade somente seja
aplicável a partir de 2021.
A vexatória e constrangedora situação de
inadimplemento no pagamento dos precatórios é estampada nas previsões
constantes de diversas emendas constitucionais, como a de n.º 03/93, a de n.º
30/2000 e a de n.º 62/2009 que ensejaram um parcelamento coercitivo e
unilateralmente estabelecido pelo ente devedor (!) em relação ao pagamento dos
precatórios, sendo a última pelo prazo de 15 anos, como se extrai dos artigos
33, 78 e 97 do ADCT.
O Supremo Tribunal Federal reconheceu a inconstitucionalidade
de diversas disposições incluídas pela Emenda Constitucional n.º 62/2009, mas
manteve, em modulação de efeitos, “a vigência do regime especial de pagamento
de precatórios instituído pela Emenda Constitucional nº 62/2009 por 5
exercícios financeiros a contar de primeiro de janeiro de 2016. Confere-se
eficácia prospectiva à declaração de inconstitucionalidade dos seguintes
aspectos da ADI, fixando como marco inicial a data de conclusão do julgamento
da presente questão de ordem (25.03.2015) e mantendo-se válidos os precatórios
expedidos ou pagos até esta data, a saber: (i) fica mantida a aplicação do
índice oficial de remuneração básica da caderneta de poupança (TR), nos termos
da Emenda Constitucional nº 62/2009, até 25.03.2015, data após a qual (a) os
créditos em precatórios deverão ser corrigidos pelo Índice de Preços ao
Consumidor Amplo Especial (IPCA-E) e (b) os precatórios tributários deverão
observar os mesmos critérios pelos quais a Fazenda Pública corrige seus
créditos tributários; e (ii) ficam resguardados os precatórios expedidos, no
âmbito da administração pública federal, com base nos arts. 27 das Leis nº
12.919/2013 e nº 13.080/2015, que fixam o IPCA-E como índice de correção
monetária. 4. Quanto às formas alternativas de pagamento previstas no regime
especial: (i) consideram-se válidas as compensações, os leilões e os pagamentos
à vista por ordem crescente de crédito previstos na Emenda Constitucional nº
62/2009, desde que realizados até 25.03.2015, data a partir da qual não será possível
a quitação de precatórios por tais modalidades; (ii) fica mantida a
possibilidade de realização de acordos diretos, observada a ordem de
preferência dos credores e de acordo com lei própria da entidade devedora, com
redução máxima de 40% do valor do crédito atualizado. 5. Durante o período
fixado no item 2 acima, ficam mantidas (i) a vinculação de percentuais mínimos
da receita corrente líquida ao pagamento dos precatórios (art. 97, § 10, do
ADCT) e (ii) as sanções para o caso de não liberação tempestiva dos recursos
destinados ao pagamento de precatórios (art. 97, § 10, do ADCT)”[8].
De todo modo, ainda que não seja adimplido o crédito
constante de precatório judicial o Supremo Tribunal Federal torna letra morta
aquelas constantes dos artigos 34, V, “a” e 35, I, da Constituição Federal,
rejeitando a intervenção pelo inadimplemento dos precatórios por insuficiência
de recursos[9].
Do ponto de vista procedimental, o artigo 534 do
Código de Processo Civil estabelece que no cumprimento de sentença que impuser
à Fazenda Pública o dever de pagar quantia certa, o exequente apresentará
demonstrativo discriminado e atualizado do crédito contendo o nome completo e o
número de inscrição no Cadastro de Pessoas Físicas ou no Cadastro Nacional da
Pessoa Jurídica do exequente (inciso I); o índice de correção monetária adotado
(inciso II); os juros aplicados e as respectivas taxas (inciso III); o termo
inicial e o termo final dos juros e da correção monetária utilizados (inciso
IV); a periodicidade da capitalização dos juros, se for o caso (inciso V); a
especificação dos eventuais descontos obrigatórios realizados (inciso VI).
Havendo pluralidade de exequentes, cada um deverá apresentar o seu próprio
demonstrativo.
Diferentemente do procedimento executivo comum para satisfação
das obrigações de pagar quantia, a Fazenda Pública não é intimada para efetuar
o pagamento no prazo de 15 dias, mas para oferecer impugnação à execução e
somente após o transcurso dessa via impugnativa será expedido precatório ou
requisição de pequeno valor, conforme o caso.
Em assim sendo, como não se cogita de pagamento
voluntário pela Fazenda Pública, restando ela vinculada ao pagamento mediante
precatório ou requisição de pequeno valor, conforme o caso, não se aplica a
este procedimento especial a previsão de multa de 10% sobre o valor do débito
(artigo 534, §1º, CPC). Pela mesma razão, também não se aplica a este
procedimento especial o protesto da decisão judicial transitada em julgado
(artigo 517, CPC).
Com efeito, segundo consta do artigo 535 do Código de
Processo Civil (substancialmente parecido com o parágrafo 1º do artigo 525), a
Fazenda Pública será intimada na pessoa de seu representante judicial, por
carga, remessa ou meio eletrônico, para, querendo, no prazo de 30 dias e nos próprios
autos, impugnar a execução, podendo arguir falta ou nulidade da citação se, na
fase de conhecimento, o processo correu à revelia (inciso I); ilegitimidade de
parte (inciso II); inexequibilidade do título ou inexigibilidade da obrigação
(inciso III); excesso de execução ou cumulação indevida de execuções (inciso
IV); incompetência absoluta ou relativa do juízo da execução (inciso V); ou
qualquer causa modificativa ou extintiva da obrigação, como pagamento, novação,
compensação, transação ou prescrição, desde que supervenientes ao trânsito em
julgado da sentença (inciso VI), bem como impedimento ou suspeição.
Considera-se inexigível a obrigação reconhecida em
título executivo judicial fundado em lei ou ato normativo que já tenha sido
considerado, antes do trânsito em julgado da decisão exequenda,
inconstitucional pelo Supremo Tribunal Federal, ou fundado em aplicação ou
interpretação da lei ou do ato normativo tido pelo Supremo Tribunal Federal
como incompatível com a Constituição Federal, em controle de
constitucionalidade concentrado ou difuso, admitindo-se a modulação dos efeitos
no tempo, de modo a favorecer a segurança jurídica.
Se a decisão do Supremo Tribunal Federal que reconhece
a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo no qual tenha se fundado a
decisão judicial exequenda, ou fundado em aplicação ou interpretação da lei ou
do ato normativo tido pelo Supremo Tribunal Federal como incompatível com a
Constituição Federal, em controle de constitucionalidade concentrado ou difuso,
for proferida após o trânsito em julgado da decisão exequenda, caberá ação
rescisória, cujo prazo será contado do trânsito em julgado da decisão proferida
pelo Supremo Tribunal Federal.
Quando se alegar que o exequente, em excesso de
execução, pleiteia quantia superior à resultante do título, cumprirá à
executada declarar de imediato o valor que entende correto, sob pena de não
conhecimento da arguição.
Não impugnada a execução, havendo impugnação parcial[10]
ou rejeitadas as arguições da Fazenda Pública executada, será expedido, por
intermédio do presidente do tribunal competente, precatório em favor do
exequente, observando-se o disposto na Constituição Federal ou, por ordem do
juiz, dirigida à autoridade na pessoa de quem o ente público foi citado para o
processo, o pagamento de obrigação de pequeno valor no prazo de 2 meses contado
da entrega da requisição, mediante depósito na agência de banco oficial mais
próxima da residência do exequente. Sendo descumprido o prazo de 2 meses para
pagamento de requisição de pequeno valor, o juiz deve determinar o sequestro da
quantia devida.
O procedimento executivo especial referente aos
processos autônomos de execução, lastreados em título executivo extrajudicial,
é essencialmente parecido deste relacionado ao cumprimento de sentença,
realizando-se apenas algumas poucas adaptações.
Neste sentido, o artigo 910 do Código de Processo
Civil estabelece que na execução fundada em título extrajudicial, a Fazenda
Pública será citada para opor embargos em 30 dias, podendo alegar qualquer matéria
que lhe seria lícito deduzir como defesa no processo de conhecimento. Não
opostos embargos ou transitada em julgado a decisão que os rejeitar, será
expedido precatório ou requisição de pequeno valor em favor do exequente. Destaque-se
que não se aplica o reexame necessário à sentença que rejeite os embargos à
execução opostos pela Fazenda Pública[11].
Aplica-se, quanto ao mais, a regulamentação referente
ao cumprimento de sentença que fixa obrigações de pagar quantia em face da
Fazenda Pública, devendo ser observado o disposto nos artigos 534 e 535 do
Código de Processo Civil.
[1] As obrigações de entrega de coisa,
de fazer e de não-fazer em que a Fazenda Pública seja devedora segue o
procedimento executivo comum a cada uma dessas obrigações, não havendo
especialidades, em geral, em relação à Fazenda Pública, aplicando-se os artigos
536 e 537 do Código de Processo Civil, sem sendo título executivo
extrajudicial, ou o procedimento por título executivo extrajudicial para cada
espécie de obrigação.
[2] Os Tribunais Superiores reconhecem
a aplicação deste procedimento executivo especial à Empresa Brasileira de
Correios e Telégrafos (ECT): REsp 397.853/CE, 2ª Turma, STJ.
[3] RE 420.816 ED/PR, Plenário, STF;
AgRg no AREsp 361.400/RS, 2ª Turma, STJ. O Enunciado n.º 345 da Súmula do
Superior Tribunal de Justiça prevê que “são devidos honorários advocatícios
pela Fazenda Pública nas execuções individuais de sentença proferida em ações
coletivas, ainda que não embargadas”; EREsp 513.608-RS, Corte Especial, STJ.
[4] Também aplicável aos títulos
executivos extrajudiciais.
[5] ADI 1.662/SP, Plenário, STF; RMS
22.519/RO, 2ª Turma, STJ.
[6] REsp 1.347.736/RS, 1ª Seção, STJ.
[7] Enunciado n.º 311 da Súmula do
Superior Tribunal de Justiça: “Os atos do presidente do tribunal que disponham
sobre processamento e pagamento de precatório não têm caráter jurisdicional”.
[8] QO na ADIn 4425-DF, Plenário, STF.
[9] IF-AgR 4.663/MG, Plenário, STF.
[10] Sendo apenas parcial a impugnação,
poderá ser expedido precatório ou requisição de pequeno valor, conforme o caso,
em relação à matéria não impugnada: AgRg nos EDcl no REsp 1.497.627/PR, 2ª
Turma, STJ; AgRg no REsp 1.224.556/PR, 1ª Turma, STJ.
[11] AgRg no REsp 1.079.310/SP, 1ª
Turma, STJ; EREsp 251.841/SP, Corte Especial, STJ.
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