A Institucionalização do Consensualismo Administrativo, a Mitigação da Indisponibilidade do Interesse Público e a Prevenção da Litigiosidade Interestrutural — Uma Exegese do Artigo 174 do CPC

 Material elaborado por Inteligência Artificial, a partir de fontes e subsídios indicados pelo professor Artur Vieira.

A Institucionalização do Consensualismo Administrativo, a Mitigação da Indisponibilidade do Interesse Público e a Prevenção da Litigiosidade Interestrutural — Uma Exegese do Artigo 174 do CPC

Ementa: Direito Administrativo e Processual Civil. Exegese do Artigo 174 do CPC/15. Livro III, Título IV, Capítulo III, Seção V – "Dos Conciliadores e Mediadores Judiciais". O paradigma do Consensualismo na Administração Pública. Comando impositivo de criação de Câmaras de Mediação e Conciliação Administrativa pelos entes federativos (caput). Rol de atribuições meramente exemplificativo (numerus apertus). Superação do dogma clássico da indisponibilidade absoluta do interesse público: distinção entre interesse público primário (bens jurídicos fundamentais) e secundário (patrimônio meramente fazendário). Solução de conflitos interadministrativos e o esvaziamento da litigiosidade interna (Inciso I). Juízo de admissibilidade da autocomposição pública (Inciso II). O Termo de Ajustamento de Conduta (TAC) como negócio jurídico processual e administrativo (Inciso III): diálogo sistêmico com a Lei de Mediação (Lei nº 13.140/15) e com o Artigo 26 da LINDB. Vetores da eficiência, segurança jurídica, economicidade e pacificação social.

I. Introdução

O Artigo 174 do Código de Processo Civil de 2015 (CPC/15) opera como o pórtico de entrada do consensualismo no Direito Administrativo brasileiro. Localizado ao encerramento das disposições sobre os conciliadores e mediadores, o preceito transpõe os métodos adequados de solução de conflitos do ambiente estritamente judicial para a órbita orgânica do Poder Executivo e das entidades da Administração Indireta. O dispositivo encontra-se vazado nos seguintes termos textuais:

"Art. 174. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios criarão câmaras de mediação e conciliação, com atribuições relacionadas à solução consensual de conflitos no âmbito administrativo, tais como:

I - dirimir conflitos envolvendo órgãos e entidades da administração pública;

II - avaliar a admissibilidade dos pedidos de resolução de conflitos, por meio de conciliação, no âmbito da administração pública;

III - promover, quando couber, a celebração de termo de ajustamento de conduta.”

Sob o prisma dogmático, este artigo funciona como a "cláusula geral de desjudicialização da Advocacia Pública". O legislador ordinário compreendeu que o Estado não pode continuar figurando como o maior litigante e motor de congestionamento do Poder Judiciário.

Ao impor a criação de Câmaras Administrativas de Conciliação e dotá-las de um rol elástico de competências preventivas e repressivas, a norma federal promove uma mudança paradigmática: o poder público abandona a postura de reatividade beligerante para atuar como indutor da pacificação social e da eficiência fiscal.

II. A Obrigatoriedade das Câmaras e a Mutação da "Indisponibilidade do Interesse Público"

O núcleo político-institucional do Artigo 174 reside no verbo conjugado no imperativo: “criarão”. Não se trata de uma faculdade ou mera recomendação programática conferida aos governantes; cuida-se de uma obrigação de fazer impositiva direcionada à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios.

A Superação do Dogma Inflexível

A aplicação contemporânea deste artigo exigiu a desconstrução da leitura anacrônica do Princípio da Indisponibilidade do Interesse Público. A doutrina processual e administrativa contemporânea consolidou a cisão entre:

• Interesse Público Secundário: O interesse patrimonial, contábil e egoísta da Fazenda Pública (passível de transação, concessão e parcelamento);

• Interesse Público Primário: A justiça, o bem-comum, a paz social e a razoável duração do processo (bens jurídicos supremos).

A intransigência em litigar eternamente para defender um interesse secundário (como uma multa ou uma tese fiscal frágil) viola o interesse público primário. Portanto, transigir nas Câmaras Administrativas não significa renunciar ao interesse público; significa atendê-lo por meio da via mais eficiente, barata e célere, em estrita observância ao Artigo 37, caput, da Constituição Federal.

III. O Combate à Litigiosidade Interadministrativa e a Admissibilidade (Incisos I e II)

Os incisos I e II delimitam a engenharia de tráfego interno das Câmaras, atuando tanto na pacificação de crises endógenas quanto no filtro de demandas externas:

1. A Solução de Conflitos Interestruturais (Inciso I)

O inciso I comanda que as Câmaras dirimam conflitos envolvendo os próprios órgãos e entidades da Administração Pública. É o combate direto à denominada litigiosidade interadministrativa (ações judiciais absurdas movidas por uma autarquia federal contra a União, ou por um Município contra o seu próprio instituto de previdência).

O maior exemplo prático de sucesso deste inciso repousa na CCAF (Câmara de Mediação e de Conciliação da Administração Pública Federal), vinculada à Advocacia-Geral da União (AGU), e nas câmaras correlatas instaladas no âmbito das Procuradorias-Gerais dos Estados (PGEs) e dos Municípios (PGMs).

Esses órgãos funcionam como instâncias de arbitragem e composição interna compulsória: antes de um ente público processar outro, a lide deve ser submetida à Mesa de Mediação da Advocacia Pública, resolvendo-se o impasse por meio de compensações de créditos, renegociações contratuais e termos de cooperação, poupando o Judiciário de processos estéreis.

2. O Filtro de Admissibilidade Consensual (Inciso II)

O inciso II confere às Câmaras o poder de avaliar a admissibilidade dos pedidos de conciliação formulados por particulares em face do Estado. Nem toda matéria é passível de acordo administrativos.

Cabe à Câmara examinar se o objeto da controvérsia preenche os requisitos de legalidade (v.g., se há autorização em lei ou decreto regulamentar para a concessão de descontos em dívidas ativas, se a matéria envolve direitos estritamente disponíveis ou se há teses jurídicas fixadas em sede de repercussão geral pelos Tribunais Superiores que comandem a renúncia ao litígio pela Fazenda).

IV. O Termo de Ajustamento de Conduta (TAC) e o Diálogo com a LINDB (Inciso III)

O inciso III outorga às Câmaras a atribuição de promover a celebração de Termos de Ajustamento de Conduta (TAC). Esta disposição deve ser interpretada de forma sistemática e atualizada em conjunto com dois importantes diplomas normativos:

• A Lei de Mediação (Lei nº 13.140/2015): Regulamenta especificamente as Câmaras do Artigo 174, conferindo ao termo de acordo administrativo a natureza jurídica de Título Executivo Extrajudicial (Artigo 32, parágrafo único);

• O Artigo 26 da LINDB (Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro): Introduzido pela reforma de 2018, autoriza a autoridade administrativa a celebrar Compromisso Substituto com os administrados para eliminar irregularidade, incerteza jurídica ou situação litigiosa, após manifestação do órgão jurídico.

O TAC firmado no âmbito destas Câmaras deixa de ser um instrumento puramente punitivo-coercitivo para assumir contornos de autêntico Negócio Jurídico Administrativo. O Estado e o administrado/empresa constroem obrigações alternativas de fazer, cronogramas de reparação e multas parametrizadas, substituindo a demora e a ineficácia das sanções administrativas tradicionais por uma execução consensual imediata, garantindo segurança jurídica e preservando a continuidade dos serviços e investimentos econômicos.

V. Quadro Sinótico da Engenharia de Autocomposição Administrativa

A matriz analítica abaixo resume o enquadramento, os diplomas integradores e os reflexos práticos gerados pelas forças do Artigo 174:

Inciso Analisado	Atribuição Nuclear	Marco Regulatório Conexo	Exemplo Prático de Aplicação	Reflexo no Sistema de Justiça
Inciso I	Dirimir conflitos interadministrativos.	Lei nº 13.140/15 (Lei de Mediação Pública).	Litígio territorial ou fiscal entre a União e uma Autarquia (IBAMA/INSS).	Desjudicialização. Extingue o processo interno antes de sua propositura.
Inciso II	Avaliar admissibilidade de acordos com particulares.	Decretos locais e Portarias de transação fiscal/administrativa.	Análise de proposta de acordo formulada por concessionária de rodovia.	Filtro ético e legal. Evita transações leoninas ou lesivas ao erário.
Inciso III	Celebrar Termos de Ajustamento de Conduta (TAC).	Artigo 26 da LINDB (Compromisso Administrativo Substitutivo).	Acordo com empresa poluente para substituição de multa por investimentos locais.	Eficácia. Gera Título Executivo Extrajudicial; evita execuções fiscais infinitas.

VI. Conclusão

Invocando o múnus da análise científica, conclui-se que o Artigo 174 do Código de Processo Civil de 2015 se consolida como uma norma de vanguarda institucional, indispensável para a modernização das relações entre o Estado, suas próprias estruturas e os cidadãos administrados.

Ao impor a criação de Câmaras de Conciliação Administrativa e integrá-las de forma harmônica com a Lei de Mediação e com o Artigo 26 da LINDB, o legislador federal sepultou a cultura do litígio fazendário irracional. O dispositivo assegura que a Advocacia Pública contemporânea atue com foco na eficiência, substitua sanções estéreis por compromissos resolutivos e adote o consensualismo como ferramenta legítima de governança, garantindo que o interesse público primário seja alcançado sob os influxos da segurança jurídica, da menor onerosidade e da célere pacificação dos conflitos sociais.