A Reclamação se relaciona com a força vinculatória atribuída a certos
pronunciamentos judiciais. Mesmo que não seja a única hipótese de cabimento,
talvez seja a principal delas, que encorajou o legislador a regulamentá-la no
Código de Processo Civil de 2015, entre os artigos 988 a 993.
Este era, inclusive, o fundamento das previsões da reclamação na
Constituição Federal (razão pela qual alguns a chamam de reclamação
constitucional) nos artigos 102, I, “l”; 103-A, §3º e 105, I, “f”. Para além do
Supremo Tribunal Federal e do Superior Tribunal de Justiça, os outros tribunais
extraíam da “teoria dos poderes implícitos” a admissão da reclamação. A partir
do Código de Processo Civil de 2015, a previsão da reclamação para todos os
tribunais passou a ser expressa.
Questão relevante consiste na definição da natureza jurídica da
reclamação. Outrora, havia divergência doutrinária e jurisprudência, havendo
mesmo quem sustentasse a natureza de medida administrativa da reclamação,
associando-a à correição parcial. Sendo exercício clássico da função
jurisdicional e sendo preenchido as características da jurisdição, como a
inércia, a imparcialidade, a inafastabilidade, a imparcialidade e a
imutabilidade, resta evidente tratar-se de medida de natureza jurisdicional.
Não pode restar dúvida que não se trata de recurso, tendo em vista que
acarreta a formação de relação jurídica processual própria, que a reclamação
pode servir para impugnar atos administrativos (não apenas decisões judiciais),
que não há previsão normativa a enquadrando como recurso, que a reclamação não
tem como finalidade a reforma, a invalidação, o esclarecimento ou a integração
da decisão e que sua propositura pode se dar em paralelo à interposição de
recursos, como se vê do artigo 988, §6º, CPC.
Também não deve ser qualificada a reclamação como incidente processual,
especialmente diante da previsão normativa atualmente vigente, vez que sua
utilização não depende, necessariamente, do seu manejo de modo incidental em
processo judicial em curso, não possuindo ainda natureza cautelar ou
instrumental. Com efeito, nos casos em que impugna ato administrativo a
reclamação será absolutamente autônoma.
Ademais, o Código de Processo Civil assenta a natureza de ação[1]
autônoma da reclamação ao prever no §§ 1º e 3º do artigo 988 que a reclamação
será proposta e distribuía, bem como que haverá citação do sujeito passivo para
oferecer direito de defesa (artigo 989, III, CPC).
Quanto à competência da reclamação, o parágrafo 1º do
artigo 988 do Código de Processo Civil estabelece que a reclamação pode ser
proposta perante qualquer tribunal, e seu julgamento compete ao órgão
jurisdicional cuja competência se busca preservar ou cuja autoridade se
pretenda garantir.
O artigo 988 do Código de Processo Civil atribui
legitimidade ativa ao Ministério Público, nos casos que deve atuar como parte
ou como fiscal da ordem jurídica, ou à parte interessada, assim entendida
aquela que suporta os efeitos jurídicos da decisão (seja a parte da demanda
originária ou um terceiro interessado).
Como legitimados passivo da reclamação encontram-se a
autoridade judiciária ou administrativa que pratica ato enquadrado dentre as
hipóteses de cabimento da reclamação (usurpação de competência do tribunal ou
desrespeito à pronunciamento vinculante), bem como a pessoa que sofre a direta
repercussão jurídica favorável do ato atacado, especialmente em razão de a
decisão da reclamação atingir sua esfera jurídica já que a procedência da
reclamação gera o desfazimento da decisão que a beneficia (artigo 989, III,
CPC).
Segundo consta do artigo 988 do Código de Processo
Civil, caberá reclamação da parte interessada ou do Ministério Público para preservar
a competência[2] do
tribunal (inciso I); garantir a autoridade das decisões do tribunal (inciso II);
garantir a observância de enunciado de súmula vinculante e de decisão do
Supremo Tribunal Federal em controle concentrado de constitucionalidade (inciso
III - ação direta de inconstitucionalidade, ação declaratória de
inconstitucionalidade ou de arguição de descumprimento de preceito fundamental[3]),
tanto diante de indevida aplicação ou pela inaplicação da tese jurídica; e para
garantir a observância de acórdão proferido em julgamento de incidente de
resolução de demandas repetitivas ou de incidente de assunção de competência
(inciso IV), tanto diante de indevida aplicação ou pela inaplicação da tese
jurídica.
A previsão quanto ao cabimento da reclamação em face
de decisão que deixa de utilizar adequadamente o pronunciamento vinculatório
formado mediante o julgamento de recursos repetitivos encontra-se, de modo
indireto, no parágrafo 5º desse mesmo artigo 988 do Código de Processo Civil,
condicionando a admissibilidade da reclamação ao esgotamento das instâncias
ordinárias.
Além dessas hipóteses de cabimento, há ainda outras previstas na
Constituição Federal (artigos 102, I, “l”; 103-A, §3º e 105, I, “f”) e no
artigo 7º da lei 11.417/06 que disciplina a edição, a revisão e o cancelamento
de enunciado de súmula vinculante, segundo o qual “da decisão judicial ou do
ato administrativo que contrariar enunciado de súmula vinculante, negar-lhe
vigência ou aplicá-lo indevidamente caberá reclamação ao Supremo Tribunal
Federal, sem prejuízo dos recursos ou outros meios admissíveis de impugnação”.
Nessa específica hipótese de reclamação em face de má utilização da
súmula vinculante, sua utilização em face de omissão ou ato da administração
pública, somente será admitida após esgotamento das vias administrativas, o que
enseja críticas por parte da doutrina em razão da vedação de acesso à justiça
de modo a lhe atribuir a pecha de inconstitucionalidade (artigo 5º, XXXV, CF).
O parágrafo 2º do artigo 988 do Código de Processo Civil estabelece que a
reclamação deverá ser instruída com prova documental e dirigida ao presidente
do tribunal. Tal previsão traduz uma limitação cognitiva no plano vertical,
representada na ausência de instrução probatória a ser desenvolvida no curso do
procedimento, tido como sumário documental, tal qual o do Mandado de Segurança.
Há, ainda, limitação cognitiva no plano horizontal, vez que somente se admite o
conhecimento de questões relacionadas à indevida utilização do pronunciamento
vinculante, deixando de incidir análise quanto à demanda subjacente.
Assim que recebida, a reclamação será autuada e
distribuída ao relator do processo principal, sempre que possível.
Nos termos do que consta do parágrafo 5º do artigo 988
do Código de Processo Civil, a reclamação não será admitida se proposta após o
trânsito em julgado da decisão reclamada[4]
(inciso I); ou se proposta para garantir a observância de acórdão de recurso
extraordinário com repercussão geral reconhecida ou de acórdão proferido em
julgamento de recursos extraordinário ou especial repetitivos, não tiverem sido
esgotadas as instâncias ordinárias (inciso II).
A inadmissibilidade ou o julgamento do recurso
interposto contra a decisão proferida pelo órgão reclamado não prejudica a
reclamação, o que demonstra a autonomia e independência entre a reclamação e o
recurso, de modo que o exercício da reclamação não afeta nem fica subordinado
ao emprego de recursos ou outras medidas de impugnação contra a mesma decisão
judicial. Ademais, o insucesso de qualquer das vias não influencia o resultado
da outra.
Referida independência entre recurso e reclamação é
excepcionado em algumas hipóteses, como: i.) quando qualquer delas atingir sua
finalidade; ii.) se houver o trânsito em julgado da decisão[5];
iii.) exigência de exaurimento dos recursos administrativos quando se tratar de
reclamação em face de ato administrativo omissivo ou comissivo, constante do
parágrafo 1º do artigo 7º da lei 11.417/06; e iv.) exigência de exaurimento dos
recursos ordinários na hipótese de reclamação em face de decisão que deixa de
aplicar a tese fixada no julgamento de recursos repetitivos, como se vê do
artigo 988, §5º, II, CPC.
Recebida a petição inicial da reclamação o relator
realizará o despacho preliminar, podendo determinar a sua emenda ou indeferi-la.
De acordo com o artigo 989 do Código de Processo Civil, ao despachar a
reclamação (o que pressupõe sua admissibilidade), o relator requisitará
informações da autoridade a quem for imputada a prática do ato impugnado, que
as prestará no prazo de 10 dias (inciso I); ordenará, se necessário, a
suspensão do processo ou do ato impugnado para evitar dano irreparável (inciso
II), mediante análise da plausibilidade dos argumentos do reclamante (apesar de
não constar do dispositivo) e do perigo de danos irreparáveis ou de difícil
reparação (medida de urgência); e determinará a citação do beneficiário da
decisão impugnada, que terá prazo de 15 dias para apresentar a sua contestação
(inciso III). O artigo 990 prevê, ainda, que qualquer interessado pode impugnar
o pedido do reclamante.
Na reclamação que não houver formulado, o Ministério
Público terá vista do processo por 5 dias como fiscal da ordem jurídica, após o
decurso do prazo para informações e para o oferecimento da contestação pelo
beneficiário do ato impugnado.
A reclamação será decidida por acórdão do órgão
colegiado competente ou decisão monocrática do relator e, sendo julgada
procedente, implicará a anulação do ato administrativo ou a cassação da decisão
judicial que contrarie o pronunciamento vinculante, negue-lhe vigência ou, no
caso da súmula vinculante e da decisão quadro dos recursos ou causas
repetitivas, aplique-as indevidamente.
Na hipótese de reclamação proposta com fundamento em
usurpação de competência, o julgamento de procedência do pedido enseja a
prática dos atos necessários para preservação da competência pelo tribunal, inclusive
com a avocação dos autos, se for o caso.
Em caso de procedência de reclamação proposta em face de decisão judicial
ou de ato administrativo que contrarie enunciado de súmula vinculante,
negue-lhe vigência ou aplica-lhe indevidamente, o Supremo Tribunal Federal
anulará o ato administrativo ou cassará a decisão judicial impugnada,
determinando que outra seja proferida com ou sem aplicação da súmula, conforme
o caso, nos termos do artigos 992 do Código de Processo Civil e 7º, § 2º da lei
11.417/2006.
Já quando a reclamação se voltar apenas contra omissão administrativa
violadora de súmula vinculante, seu julgamento de procedência não conterá
nenhum comando anulatório, mas determinará a prática dos atos devidos em
conformidade com a súmula.
Em todo caso, o presidente do tribunal determinará o imediato cumprimento
da decisão, antes mesmo da lavratura do acórdão que se dará posteriormente, de
modo a promover a efetividade da tutela jurisdicional especificamente quanto à
reclamação.
A decisão de procedência da reclamação tem eficácia declaratória, no
ponto em que reconhece que a conduta atacada viola ou aplica indevidamente o
pronunciamento vinculatório; desconstitutiva (constitutiva negativa), na parte
em que anula ou cassa o ato impugnado; e condenatória em obrigação de fazer
(natureza mandamental), quando determina a prática de outro ato em conformidade
com o pronunciamento vinculatório.
[1] Rcl. 3.828/SC, 1ª Seção, STJ. O
STF, no entanto, qualifica a reclamação como manifestação do direito de
petição: ADI 2.212/CE, Tribunal Pleno, STF; ADI 2.480/PB, Tribunal Pleno, STF.
[2] Como se passa na hipótese de um
Tribunal de Justiça estadual pretender promover o controle direto e abstrato de
constitucionalidade de uma lei local em face da Constituição Federal, caso em
que caberá a reclamação ao Supremo Tribunal Federal, bem como no caso do
exercício do juízo de admissibilidade do recurso de apelação pelo juiz de
primeira instância. Neste sentido o enunciado nº 208. do Fórum Permanente dos
Processualistas Civis.
[3] Há, no entanto, controvérsia a
respeito da vinculação proveniente da teoria da eficácia transcendente dos
motivos determinantes, sendo relevante destacar que o dispositivo se refere a
tese jurídica fixada pelo julgamento e não a norma jurídica, o que reduziria a
aplicação ao dispositivo do julgado.
[4] Enunciado n.º 734 da Súmula do
Supremo Tribunal Federal.
[5] Enunciado n.º 734 da Súmula do
Supremo Tribunal Federal: "Não cabe reclamação quando já houver transitado
em julgado o ato judicial que se alega tenha desrespeitado decisão do Supremo
Tribunal Federal".
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