A Emenda Constitucional nº 45 de 2004 introduziu o artigo 103-A na
Constituição Federal, segundo o qual o Supremo Tribunal Federal (competência
exclusiva) poderá, de ofício ou por provocação, mediante decisão de dois terços
dos seus membros (em plenário virtual), após reiteradas decisões sobre matéria
constitucional, aprovar súmula que, a partir de sua publicação na imprensa
oficial, terá efeito vinculante em relação aos demais órgãos do Poder
Judiciário e à administração pública direta e indireta, nas esferas federal,
estadual e municipal, bem como proceder à sua revisão ou cancelamento.
Naturalmente, não se cogita de vinculação ao pode legislativo quando da atuação
da função normativa.
A súmula pode ser provocada pelos legitimados da ação declaratória de
inconstitucionalidade (artigo 103, CF) e deve ter por objetivo a validade, a
interpretação e a eficácia de normas determinadas, acerca das quais haja
controvérsia atual entre órgãos judiciários ou entre esses e a administração
pública que acarrete grave insegurança jurídica e relevante multiplicação de
processos sobre questão idêntica.
Segundo consta do artigo 8º da Emenda Constitucional n.º 45/04, as
súmulas do Supremo Tribunal Federal vigente quando da sua promulgação, somente
produzirão efeito vinculante após sua confirmação por dois terços de seus
integrantes e publicação na imprensa oficial.
Do ato administrativo ou decisão judicial que contrariar a súmula
aplicável ou que indevidamente a aplicar, caberá reclamação ao Supremo Tribunal
Federal que, julgando-a procedente, anulará o ato administrativo ou cassará a
decisão judicial reclamada, e determinará que outra seja proferida com ou sem a
aplicação da súmula, conforme o caso (artigos 103-A, §3º da Constituição
Federal e 988, III do Código de Processo Civil).
Dessa forma, a súmula vinculante atua como mais um instrumento objetivo
de controle de constitucionalidade, diferenciando-se dos demais por possuir a
eficácia vinculatória como objetivo principal, enquanto nos demais instrumentos
de controle de constitucionalidade a eficácia vinculatória é anexa.
Decorrendo as reiteradas decisões sobre matéria constitucional da
fundamentação de ações declaratórias de inconstitucionalidade (controle
concentrado), não produziam a eficácia vinculatória, que se restringia ao
dispositivo[1], de
modo que a consolidação da tese em enunciado de súmula vinculante se torna o
instrumento apto a alcançar a eficácia vinculatória e “erga omnes”.
O legislador ordinário, atendendo reclame constitucional, disciplinou o procedimento
de edição, revisão e cancelamento de enunciado se súmula vinculante pelo
Supremo Tribunal Federal por meio da lei 11.417/06, que essencialmente reproduz
normas já constantes do texto da Constituição Federal.
Dentre as principais normas constantes dessa lei que representa inovação
no ordenamento jurídico é possível mencionar: a participação do
Procurador-Geral da República nas propostas de súmula vinculante que não tiver
formulado (artigo 2º, §2º), o quórum de 2/3 dos membros do Supremo Tribunal
Federal também é exigido para os procedimentos de revisão e cancelamento
(artigo 2º, §3º), dentre outras que passaremos a analisar.
Segundo consta do artigo 3º da lei 11.417/06, são
legitimados[2] a
propor a edição, a revisão ou o cancelamento de enunciado de súmula vinculante
o Presidente da República (inciso I); a Mesa do Senado Federal (inciso II); a Mesa da Câmara dos Deputados (inciso III); o Procurador-Geral da
República (inciso IV); o Conselho
Federal da Ordem dos Advogados do Brasil
(inciso V); o Defensor Público-Geral da União (inciso VI); partido político com
representação no Congresso Nacional
(inciso VII); confederação sindical ou entidade de classe de âmbito
nacional (inciso VIII); a Mesa de
Assembleia Legislativa ou da Câmara Legislativa do Distrito Federal (inciso IX); o Governador de Estado ou do
Distrito Federal (inciso X) e os
Tribunais Superiores, os Tribunais de Justiça de Estados ou do Distrito Federal
e Territórios, os Tribunais Regionais Federais, os Tribunais Regionais do
Trabalho, os Tribunais Regionais Eleitorais e os Tribunais Militares (inciso XI). O Município poderá propor,
incidentalmente ao curso de processo em que seja parte, a edição, a revisão ou
o cancelamento de enunciado de súmula vinculante, o que não autoriza a
suspensão do processo.
Todos os procedimentos relacionados aos enunciados de
súmula vinculante, seja pela criação, modificação ou cancelamento, são
publicados no Diário de Justiça, para fins de publicidade e para que se permita
a participação dos interessados, em contraditório.
No procedimento de edição, revisão ou cancelamento de
enunciado da súmula vinculante, o relator poderá admitir, por decisão
irrecorrível, a manifestação de terceiros (“amicus curiae”) na questão, nos
termos do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal. Apesar do silêncio da
lei, parece razoável exigir que estes terceiros demonstrem o requisito da
representatividade adequada. A propositura de procedimento destinado à edição,
revisão ou cancelamento de enunciado de súmula vinculante não acarreta a
suspensão dos processos em que se discuta a mesma questão.
Após a oitiva da Procuradoria-Geral da República a
proposta é encaminhada à comissão de jurisprudência do Supremo Tribunal
Federal, para manifestação. Em seguida, a proposta é encaminhada aos demais
Ministros e, por fim, é remetida à sessão plenária, sendo admitida manifestação
oral da Procuradoria-Geral e de “amici curiae”.
O artigo 354-E do regimento interno do Supremo Tribunal
Federal veicula um procedimento parcialmente distinto quanto a este que
acabamos de analisar. Segundo o dispositivo, "a proposta de edição,
revisão ou cancelamento de súmula vinculante poderá versar sobre questão com
repercussão geral reconhecida, caso em que poderá ser apresentada por qualquer
Ministro logo após o julgamento de mérito do processo, para deliberação
imediata do Tribunal Pleno na mesma sessão", sendo necessário que as
garantias de publicidade e contraditório sejam observados quando do julgamento
mencionado.
A súmula com efeito vinculante tem eficácia imediata,
mas o Supremo Tribunal Federal, por decisão de 2/3 dos seus membros, poderá
restringir os efeitos vinculantes ou decidir que só tenha eficácia a partir de
outro momento, tendo em vista razões de segurança jurídica ou de excepcional
interesse público.
Revogada ou modificada a lei em que se fundou a edição
de enunciado de súmula vinculante, o Supremo Tribunal Federal, de ofício ou por
provocação, procederá à sua revisão ou cancelamento, conforme o caso.
A lei 11.417/06 pontua em seu artigo 7º que o emprego
da reclamação não impede nem prejudica o manejo dos recursos ou outros meios de
impugnação cabíveis no caso, bem como que quando se tratar de omissão ou ato
administrativo, a reclamação apenas poderá ser formulada depois de esgotadas as
vias administrativas de ataque ao ato.
Ao julgar procedente a reclamação, o Supremo Tribunal
Federal anulará o ato administrativo ou cassará a decisão judicial impugnada,
determinando que outra seja proferida com ou sem aplicação da súmula, conforme
o caso.
[1] O Supremo Tribunal Federal tem
sido cambiante no acolhimento da tese da “eficácia vinculatória aos motivos
determinantes” da declaração de inconstitucionalidade.
[2] Há uma coincidência apenas parcial
entre os legitimados para a edição, o cancelamento ou a revisão de súmula
vinculante e a propositura da ação direta de inconstitucionalidade.
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